Las raíces del problema de la descentralización

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

En Inírida, Germán Vargas junto con el Presidente, y el Ministro del Interior.

Eduardo LindarteExplicación histórica de por qué este proceso no ha mejorado nuestra democracia ni ha logrado contener la corrupción. ¿Por qué es peor la situación en las regiones periféricas? ¿Qué habríamos de hacer para que funcione la descentralización? 

Eduardo Lindarte*

Universidad ManizalesArreglos de élites

El debate sobre la descentralización es recurrente porque el proceso es de mucha importancia para Colombia. Los cambios reales, sin embargo, han sido lentos y han estado caracterizados por avances y retrocesos legales e institucionales. ¿Qué hay detrás de estas dificultades? ¿Qué impide que el progreso sea constante?

Para avanzar creo yo que el tema debería tratarse desde una óptica más amplia que la esencialmente legal e institucional que hasta ahora ha prevalecido, sin negar que esta es importante. Conviene mirar el problema tanto desde la óptica de las condiciones del Estado como de las de la sociedad. 

El desarrollo político democrático, según expertos en el tema, involucra avances en tres campos:

  1. La centralización efectiva del poder en el Estado nacional.
  2. La implementación efectiva y homogénea del reinado de la ley.
  3. La responsabilidad política (accountability) del régimen estatal en todos sus niveles con sus gobernados—los electores.

El último punto involucra, en primer término, lo electoral (elecciones incluyentes, limpias y libres) pero no se agota allí. Presupone asimismo la responsabilidad política sobre la gestión del gobernante y sus resultados. Y esto, a su vez, presupone la posibilidad real de sanciones efectivas y remoción (referendos o actos revocatorios).

¿Pero qué pasa en Colombia? Que las peculiaridades del Estado solo permiten satisfacer muy parcialmente estas condiciones. Las dificultades arrancan desde la colonización española, la cual instauró un régimen político-administrativo que, si bien era autoritario, también era muy débil en recursos. Ello dio lugar en la práctica a un modelo de gobernanza por negociación y acomodo entre la autoridad española y diversos grupos de élites.

La Independencia no pudo ni buscó cambiar este modelo y los Estados- nación en América Latina, a diferencia de los de Europa, no se constituyeron como Estados con autoridad central firme sino como arreglos de poder en negociación permanente entre sus élites.

Cómo lo han destacado los estudios de diversos autores (Alejandro Reyes, Francisco Gutiérrez y Fernán González, entre otros), aún hoy el poder en Colombia se ejerce en gran medida a través de la negociación compartida entre élites locales, regionales y nacionales. En esta negociación las primeras disfrutan de un margen considerable de discreción en sus áreas a cambio de apoyar a las últimas.

Este margen de discreción es todavía más grande en la periferia, donde el poder del Estado es más débil. Pero también son estas áreas periféricas las que más necesitan romper las tenazas de la corrupción y para las cuales se propone la descentralización como camino hacia su desarrollo. Y sin embargo es allí donde la entrega directa de recursos tiene más riesgo de ser desviada por la corrupción.

Precisamente el tenor personalista que tiene esta conciliación de intereses entre élites se hace incompatible con la instauración de normas universales e impersonales que supondrían una implementación efectiva del reinado de la ley. De esta manera, la realidad acaba favoreciendo la concentración del poder en el gobierno central.

El papel de la sociedad

Bandera de Colombia
Bandera de Colombia
Foto:  Alcaldía de Bogotá.

Ahora bien, todo lo anterior es apenas la mitad de la ecuación. La otra mitad tiene que ver con las condiciones de la sociedad civil a la cual le compete exigir la responsabilidad política de los gobernantes. La condición más importante para que esto se dé sería la existencia de una clase media independiente del empleo y la contratación estatal, que pueda exigir el reinado de la ley.

Estas deficiencias se manifiestan en algún grado en todas las zonas en Colombia, pero se hacen particularmente intensas en las periféricas. Además, Colombia todavía es una sociedad regida en gran medida por la dependencia personal de redes extendidas de parentesco, amistad y clientelismo. Para las élites esto siempre ha constituido la clave para su durabilidad y posicionamiento en el tiempo (como lo demuestra, por ejemplo, el estudio de Luisa Fernanda Giraldo).

Las dificultades arrancan desde la colonización española.

En la base de esta pirámide se ha fortalecido el clientelismo como un mecanismo de  sobrevivencia. En los estratos medio ocurre igual. Todos conocemos al pariente o amigo que puede tener el contacto necesario para satisfacer una necesidad o para aprovechar una oportunidad. De allí que el manejo del capital social en estas redes sea un factor clave para el éxito y progreso de individuos y grupos.

Ante esta realidad, las normas universales e impersonales tienen muy poca influencia y acogida real sobre las actitudes individuales y colectivas. Simplemente tienden a ofrecer una mampara tras la cual actúan los diferentes posicionamientos e intereses.

Lo anterior se manifiesta por grados. Es algo menor donde es más fuerte la economía de mercado y donde son más altos los niveles de educación y la presencia de una clase media independiente; y es mayor en la periferia donde existe menos penetración de las instituciones y presencia del Estado, y donde las élites tienen más discrecionalidad y poder reales. Son precisamente estas áreas las que requerirían más iniciativa y emprendimiento locales, pero, desafortunadamente, son aquellas donde se dan menos condiciones para ello, por lo ya señalado.

Una solución lenta

Debate de control político sobre problemas de seguridad en el Cesar en 2016.
Debate de control político sobre problemas de seguridad en el Cesar en 2016. 
Foto: Ministerio del Interior

¿Qué hacer? La solución definitiva requiere un proceso de largo aliento. Ello no quiere decir que se carezca de opciones ante esta dificultad. Los caminos para la acción pueden ser múltiples.

La formación en ciudadanía en todos los niveles puede ser un factor poderoso de presión y cambio. Pero necesita realizarse efectivamente, con un buen planteamiento de las realidades subyacentes. Esta no puede reducirse a un ejercicio vertical y aburrido de difusión de una cívica azucarada, diluida e inocua. Necesita apelar a las emociones y a la solidaridad y a la empatía del alumno, con dramatizaciones, juegos de roles y el aprovechamiento de lo lúdico.

De otra parte, la descentralización en las áreas periféricas podría introducirse con proyectos pilotos parciales, con asociación de los estamentos nacional, regional y local. Sería importante ir estableciendo precedentes de proyectos honestamente ejecutados. Además, cabría realizar un seguimiento y evaluación formativa de sus éxitos y fracasos para la retroalimentación pública. En la medida en que vayan aumentado los éxitos de este tipo de proyectos el experimento podría irse extendiendo.

Las normas universales e impersonales tienen muy poca influencia y acogida real sobre las actitudes individuales y colectivas.

Finalmente, necesitamos crear y fortalecer los mecanismos de participación y vigilancia ciudadanas. Aquí conviene recordar una verdad importante. La participación ciudadana no solo puede mejorar la calidad de las decisiones y ejecuciones públicas. También es una acción didáctica importante en la formación de las capacidades deliberativas de la conciencia ciudadana.

Además de mecanismos, la participación necesita ser estudiada en sus requerimientos y facilitación. Para aclarar este punto hago referencia, simplemente como ejemplo, a los resultados de un estudio realizado en Canadá que consideró las condiciones, barreras y soluciones para una participación ciudadana ampliada en la administración pública. Para empezar, los autores identificaron tres tipos de barreras a la participación pública efectiva:

(1) Los estilos y la complejidad de la vida contemporánea;

(2) Las prácticas administrativas existentes; y

(3) Las técnicas prevalentes para la participación.

Concluyeron que:

  1. Era necesario empoderar a los ciudadanos, pero al mismo tiempo capacitarlos sobre cómo investigar los temas y las políticas.
  2. Los administradores públicos requerían una reeducación. Su papel tradicional de expertos debía cambiarse por uno de socios o participantes cooperativos. También necesitaban desarrollar mejores competencias interpersonales, incluida la capacidad para escuchar y trabajar en equipo, entre otros aspectos.
  3. Las estructuras y procesos de la administración debían modificarse en tiempo y modalidades para facilitar que la ciudadanía pudiese acceder, participar y contribuir a los procesos de formulación de políticas públicas.

No digo esto para invitar a transferir una experiencia extranjera, sino simplemente para destacar la conveniencia de estudiar objetiva y sistemáticamente las condiciones y barreras que tiene la participación ciudadana Así podrán encontrarse soluciones innovadoras.

Nada de esto será fácil. Hacen falta recursos, apoyo político y ajustes legales. Pero no es imposible. Solo se necesita un cambio progresivo de mentalidad y prácticas. Cómo alguna vez lo señaló Albert Einstein, la solución de un problema no puede hacerse en el mismo nivel de conciencia que lo creó.


* Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad Autónoma de Manizales. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.

** Economista de la Universidad Nacional, M.A en Sociología de Kansas State University, Ph.D. en Sociología de la Universidad de Wisconsin,  docente y consultor a comienzos de la vida profesional, técnico y consultor de organismos internacionales en el medio, y actualmente docente y coordinador del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Manizales.

 

Escribir un comentario

“Los comentarios en Razón Pública están sujetos a moderación, (de 8 am a 6pm hora de Colombia)con el fin de garantizar un intercambio de opiniones en tono respetuoso - serán bienvenidas la crítica aguda y la ironía - que enriquezcan el debate y resulten interesantes para lectores y autores.
En consecuencia, no se aceptarán comentarios del siguiente perfil:
1. Que constituyan descalificaciones, ataques o insultos contra los autores o contra otros participantes del foro de comentarios.
2. Que incluyan contenidos, enlaces o nombres de usuarios que razonablemente puedan considerarse insultantes, difamatorios o contrarios a las leyes colombianas.
3. Que incorporen contenido racista, sexista, homofóbico o discriminatorio por razón de nacionalidad,sexo, religión, edad o cualquier tipo de discapacidad.
4. Que hagan directa o indirectamente apología del terrorismo o de la violencia.
5. Que apoyen diferentes formas de violación de derechos humanos.
6. Que incluyan contenidos o enlaces que puedan ser considerados como publicidad disfrazada, spam o pornografía.
7. Comentarios sin sentido o repetidos, que serán eliminados sin piedad.

Los comentarios no reflejan necesariamente la opinión de Razón Pública, sino la de los usuarios, únicos responsables de sus propias opiniones.”


Código de seguridad
Refescar

Esta semana en Razonpublica

Calle 128 B # 80-10. Teléfono: (57 + 1) 694 4873. Bogotá - Colombia.

Please publish modules in offcanvas position.