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La corrupción, el tema de moda.

Marcela_MelendezMás allá de la indignación y de las fórmulas gaseosas, este estudio detallado de los patrones de contratación nacional y local muestra por dónde se filtra la corrupción y qué cosas concretas ayudarían a frenarla.

Marcela Meléndez*

Más allá de la indignación

La corrupción será el tema central de la campaña presidencial de 2018.  

Y sin embargo, aún no hay sobre la mesa ninguna propuesta seria sobre cómo reducir el costo gigantesco que significa la filtración de recursos públicos –nuestros recursos– hacia fines que no aportan al desarrollo del país. La única “propuesta” que se oye por todas partes es la indignación: otra vez los buenos contra los malos, algo que le sirve muy poco a Colombia.

Por supuesto que queremos un sistema de justicia que funcione y castigue efectivamente a quienes abusan de los recursos públicos para el lucro privado. Y está muy bien que se hagan visibles los casos escondidos, o se produzca el escarnio público cuando se haya comprobado una irregularidad. Pero la pregunta que debemos hacernos es distinta: ¿qué podemos hacer para enfrentar el problema de la corrupción en el corto, en el mediano y en el largo plazo?

Durante el segundo semestre de 2015 acompañé a la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI) en un trabajo de investigación para entender cómo funciona la contratación pública en Colombia y proponer direcciones de ajuste a partir de un diagnóstico serio. El ejercicio se concentró en los procesos de contratación pública en el sector de infraestructura de transporte realizados en 2014 por los gobiernos departamentales y municipales.

Se utilizó la información del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP) para construir una base de datos invaluable, que incluyó la información de los procesos de contratación adelantados por la Aeronáutica Civil (Aerocivil) y el Instituto Nacional de Vías (Invías), con la idea de contrastar la lógica de la contratación de entidades contratantes del orden nacional con la de los gobiernos sub-nacionales. También se incluyó la información sobre los procesos de contratación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y de los Sistemas de Transporte Masivo de las ciudades.

En Colombia hay una inversión mínima en estudios.

El análisis dejó por fuera los contratos de concesión, en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), pero incluyó el 100 por ciento de la contratación pública en este sector durante un año completo. Voy a aprovechar este espacio para compartir los hallazgos más interesantes de este ejercicio y para lanzar algunas ideas sobre las direcciones de ajuste que creo que deberíamos estar discutiendo.

La evidencia

Qué hacer con las contrataciones públicas en Colombia?
Qué hacer con las contrataciones públicas en Colombia?
Foto:  Alcaldía Mayor de Bogotá
  • En 2014 se adjudicaron 11.141 contratos por valor de 10,4 billones de pesos. En valor, la contratación de los gobiernos sub-nacionales representa el 65 por ciento de estos recursos. En cantidad, el 81 por ciento de los contratos adjudicados corresponde a gobiernos municipales.
  • En 2014, solo el 5 por ciento de los procesos de contratación fue para llevar a cabo estudios. Un 1 por ciento adicional involucra la contratación simultánea de estudios, obras de construcción y obras de mantenimiento. En valor, estos contratos representan el 1 y el 20 por ciento de la contratación respectivamente. Estos datos muestran que en Colombia hay una inversión mínima en estudios. Aunque los tiempos de los estudios y las obras no tienen que coincidir, la sospecha es que estos porcentajes no cambian de un año a otro. Esto es algo que se podrá confirmar con la información correspondiente a la contratación de 2015.
    • Los contratos se concentran en pocas manos. En 2014, el 50 por ciento de los contratos fue adjudicado a contratistas que obtuvieron al menos otro contrato el mismo año. Y el 20 por ciento de los contratistas obtuvo cuatro contratos o más.
    • La percepción de que los procesos de contratación ocurren con un bajo nivel de competencia es confirmada por los datos. Sin incluir los procesos de contratación directa, solo el 20,4 por ciento del total de los procesos de contratación cuenta con más de un oferente en el momento de empezar. Y sin incluir los procesos de contratación directa ni los de mínima cuantía -que por la forma como opera la modalidad, terminan por definición con un solo oferente habilitado-, solo el 11,1 por ciento del total de los procesos de contratación cuenta con más de un oferente habilitado para competir. En consecuencia, la mayoría de los contratos se adjudica por un valor idéntico al del presupuesto oficial con el que se abre el proceso de contratación.
    • Los procesos de contratación con mayores niveles de competencia en el momento de apertura son los de Bogotá D.C., la Aerocivil y el Instituto Nacional de Vías (Invías). En el caso de Bogotá, este buen resultado refleja los altos niveles de competencia con que se abren los procesos de contratación del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU). Los procesos de contratación menos competidos al inicio son los de los gobiernos municipales. La proporción de procesos de contratación con más de un oferente habilitado también varía entre entidades contratantes. Por ejemplo, es de 37,3 por ciento en el caso de los gobiernos departamentales, y de solo 8,2 por ciento en el de los gobiernos municipales.
    • Los procesos que se abren con un solo oferente, si llegan materializarse en un contrato, culminan por definición con un solo oferente habilitado. En este caso, la ausencia de competidores puede estar asociada con las exigencias de los requisitos habilitantes, o con la percepción acerca de la inutilidad de participar en un proceso que está pre-dirigido. Pero puede tener también otras explicaciones, como el pequeño tamaño de los contratos. Los datos muestran que, en efecto, el número de oferentes al inicio aumenta con el tamaño del contrato.
    • En el caso de los procesos de contratación que se abren con más de un oferente pero resultan en un solo oferente habilitado, la ausencia de competidores está directamente asociada con las exigencias de los requisitos habilitantes. En esta categoría caen el 32 por ciento de los procesos que al inicio tienen más de un competidor. La proporción es más alta (53 por ciento) en el caso de los gobiernos municipales, y también en las contrataciones de las CAR (de 40 por ciento) y de los Sistemas de Transporte Masivo (de 38 por ciento).
    • No hay una modalidad de contratación que resulte sistemáticamente en procesos de contratación más competidos.

¿Qué se puede hacer?

Dificultad en el acceso a contrataciones públicas.
Dificultad en el acceso a contrataciones públicas.  
Foto: Ministerio de Ambiente

En Colombia prevalece la contratación directa a pesar de las diversas modalidades  que se han inventado para asegurar la adjudicación en un contexto de competencia. Esto es así, en esencia, por dos razones:

  • El tamaño de la mayoría de los mercados, que es insuficiente para atraer competidores, y
  • El mal diseño –bien o mal intencionado- de los requisitos habilitantes que determinan entre cuántos jugadores se dará la competencia.

Además, en Colombia el afán político se materializa con mucha frecuencia en la contratación de obras sin estudios previos, con costos potenciales inmensos (en esta misma edición de Razón Pública, Libardo Espitia ilustra este problema en relación con una refinería en el departamento del Meta).

Una reforma deseable tendría que ofrecer solución a estos dos problemas. Las evidencias piden a gritos que se avance en la estandarización de los procesos de contratación en todo el territorio nacional y se invierta en la construcción de mayor capacidad en los gobiernos sub-nacionales.

Incluso si lo segundo no ocurre a la velocidad ideal, estandarizar los requisitos habilitantes exigibles y los procesos de calificación sería un gran paso para ordenar la contratación pública, eliminar barreras innecesarias a la entrada y dar una señal de transparencia al mercado. Esto requiere esclarecer el significado de la “autonomía regional” y dar fuerza a Colombia Compra Eficiente, la entidad del orden nacional que tiene a cargo la organización de las compras del gobierno, para que sus lineamientos no sean opcionales sino obligatorios.

Los resultados de este análisis cuidadoso también sugieren que los procesos deben simplificarse, porque no estamos ganando nada con la proliferación de modalidades de contratación y, en cambio, la complejidad le quita transparencia a los procesos. Parte de esta simplificación implica reconocer que en muchos mercados es imposible la competencia y que debe permitirse la contratación directa, con tarifas estandarizadas de modo que se limite la discrecionalidad de los contratantes y contratistas que deban recurrir a esta modalidad.

En Colombia prevalece la contratación directa.

Finalmente, Colombia debe reevaluar el beneficio de “ahorrar” en estudios y obligarse a asignar presupuestos suficientes para que los costos de las obras se dimensionen adecuadamente antes de proceder a contratarlas.

En 2016 llevé a cabo un ejercicio similar donde revisé las características de los procesos de contratación realizados por los gobiernos municipales y departamentales entre 2012 y mayo de 2016 para ejecutar recursos del Departamento de Prosperidad Social (DPS). Esta vez capturé en la base de datos también la información detallada sobre los requisitos habilitantes de cada proceso de contratación.

En este caso encontré que, en efecto, los procesos de contratación menos competidos tienen un mayor número de requisitos habilitantes, que muchos de esos requisitos que se exigen son francamente absurdos y que, como en el caso anterior, los procesos de contratación más complejos, más exigentes en sus requisitos habilitantes y menos competidos, son los de los gobiernos municipales. Con un agravante: los contratos con recursos del DPS nunca son pequeños.

Es decir que la explicación del tamaño del contrato como una forma de desincentivar la competencia no aplica aquí. En este caso, el DPS puede ordenar la casa y entregar instrucciones precisas sobre lo que es válido en los procesos de contratación que realizan los gobiernos sub-nacionales con sus recursos. Para esto justamente se realizó este ejercicio, que culminó con la formulación de unas recomendaciones precisas para dar forma a esos lineamientos.

 

* Ph.D. en Economía de Yale University, MBA de Yale School of Management y Economista de la Universidad de los Andes.

twitter1-1@MelendezMarcela

 

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