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Presupuesto de la Nación 2017: ¿cómo cuadrar cuentas que no cuadran?

Jorge EspitiaEl Presupuesto para el año entrante está lleno de expectativas optimistas y acomodos contables. ¿Cuál es la realidad de las finanzas nacionales? ¿Dónde está la plata para las víctimas? ¿Cómo va a financiarse el posconflcito?

Jorge Enrique Espitia*

 

El Presidente Santos junto al Minhacienda Mauricio Cárdenas Santamaría.

Un presupuesto amarrado

El proyecto de presupuesto general de la Nación (PGN) de 2017 asciende a 224,4 billones de pesos, un 6,6 por ciento más que el presupuesto vigente en 2016. El PGN para el año entrante representaría el 24,8 por ciento del PIB.

Como indica el Cuadro 1, del total del PGN 2017:

  • El 61,1 por ciento (37,2 billones) corresponde a gastos de funcionamiento;
  • El 24,2 por ciento (54,3 billones) al pago del servicio de la deuda; y,
  • El 14,7 por ciento (32,9 billones) a inversión.

PRESUPUESTO GENERAL 2017

Dentro de esta composición del gasto resulta importante destacar la inflexibilidad del presupuesto, que es un problema estructural. La inflexibilidad se refleja tanto en el peso de los rubros del servicio de la deuda (24 por ciento), pensiones (17 por ciento) y Sistema General de Participaciones (16 por ciento), como en su contribución al crecimiento del presupuesto- estos tres rubros crecen por encima del PIB (6,6 por ciento) y de la inflación (4,0 por ciento)-.

La principal fuente de financiamiento del presupuesto público deben ser los impuestos.

Las inflexibilidades anteriores se asocian con instituciones y políticas económicas que inciden sobre el proceso presupuestal y que responden a intereses particulares antes que al bienestar general de la ciudadanía. Y a ellas hay que sumar la existencia de impuestos con destinación específica que hacen aún menos flexible el PGN. Por ejemplo el denominado “impuesto de guerra” que cerca de 9.000 contribuyentes aportaron entre 2003 y 2014 para financiar a las Fuerzas Militares y contrarrestar a los grupos armados ilegales; y la “contribución sobre transacciones financieras” (2xmil), “destinada exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema financiero” (Decreto 2331 de 1998).

Y en este punto es preciso recordar que aún existen bienes públicos esenciales que el Estado colombiano no ha querido o no ha logrado proveer, como el derecho constitucional a la nutrición, al saneamiento ambiental, a la salud o a la vivienda.

Los ingresos fiscales

Sede del Banco de la República en el centro de Bogotá.
Sede del Banco de la República en el centro de Bogotá.
Foto: Wikimedia Commons

La principal fuente de financiamiento del presupuesto público deben ser los impuestos.

Por eso es importante comparar los valores esperados en 2016 y 2017: 121,5 billones de pesos en 2016 y 127,2 billones en 2017, vale decir un aumento del 4,7 por ciento. Este aumento es inferior al crecimiento esperado del PIB, o sea que la carga tributaria será menor el próximo año.  

Los economistas llamamos “elasticidad” a la relación entre dos tasas de crecimiento. Pues bien, la elasticidad de los impuestos con respecto al PIB entre 2016 y 2017 será del   orden de 0,7 – cuando debería ser igual a 1 si los impuestos aumentaran tanto como el producto-. Es más, como muestra la Gráfica siguiente, esta elasticidad difiere sustancialmente de los valores históricos:

Gráfica 1. Elasticidad de los Ingresos Tributarios de la Nación

Fuente: Minhacienda, Dane y cálculos propios

La observación anterior sugeriría una de dos posibles explicaciones: o el crecimiento económico para 2017 está sobreestimado, o los ingresos tributarios del proyecto de Presupuesto están subestimados.

Presupuesto y Plan Financiero

Delegaciones de Paz del Gobierno Nacional y las Farc en La Habana.
Delegaciones de Paz del Gobierno Nacional y las Farc en La Habana.
Foto: Oficina del Alto Comisionado para la Paz

Ahora bien, además del PGN deben tenerse en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Plan Financiero de cada año para saber exactamente cuáles pagos están programados de manera efectiva, o cuál será la proporción del presupuesto que sería ejecutada. Para el año 2017, el valor del PGN es exactamente igual al que aparece en el MFMP, lo cual permite inferir que se espera ejecutar el 100 por ciento de lo presupuestado.

Sin embargo al cruzar el Presupuesto con los planes financieros de 2016 y 2017 se observa que el gobierno nacional debe realizar un recorte presupuestal (aplazamientos) para cumplir la meta de déficit propuesta. Y dadas las inflexibilidades del presupuesto, la gran sacrificada es la inversión. Veamos:

-El gasto más inflexible es el de los intereses de la deuda pública, pero en primer lugar los valores para 2016 no cuadran con los que aparecen; en el proyecto de Presupuesto figuran 23.544 mil millones de pesos y en el MFMP figuran 27.074 mil millones, cifra que coincide con el cuadro de fuentes y usos de la deuda pública. En términos más simples: habrá que destinar unos 3.500 millones más al pago de la deuda de lo que está previsto en el Presupuesto.

-Como se sabe, es bastante difícil recortar los gastos de “funcionamiento” y por eso a pesar de la “austeridad inteligente” que anuncia el Ministro Cárdenas, la ejecución de este rubro estaría en un 96 o un 97 por ciento de lo presupuestado.  

            - En estas condiciones el peso del ajuste recaerá sobre la inversión. Los PGN de  2016 y 2017 contemplan valores de 28,9 y 24,3 billones de pesos, respectivamente; pero en el MFMP los valores respectivos son de apenas 16,5 y 10,0 billones, lo cual implica  aplazamientos del 43 por ciento este año y del 59 por ciento pare el año entrante.

Ingresos fiscales y gasto

En 2017 se agravará la diferencia entre los ingresos tributarios y el volumen de gasto.

En 2016 la brecha entre los ingresos tributarios (incluido el impuesto CREE) y el gasto total es de 89 billones y para 2017 de 97 billones, un aumento del 9,1 por ciento.  En el caso del “gasto primario” (o sea sin incluir el servicio de la deuda) esta diferencia aumenta un 2,4 por ciento, al pasar de 41,9 billones en 2016 a 42,9 billones en 2017.

Pese a la disminución del déficit fiscal primario (sin incluir el pago de la deuda) durante los dos últimos años (Gráfica 2), el gobierno no ha logrado consolidar un superávit que tranquilice a las calificadoras de riesgo; por el contario hay consenso sobre la urgen cia de una nueva reforma tributaria.  

Gráfica 2. Déficit fiscal total y primario de la Nación (por ciento del PIB)

Fuente: Minhacienda, Dane y cálculos propios

La creatividad contable

Dadas las inflexibilidades presupuestales, el gobierno nacional hace uso de la “creatividad contable” para presentarles a los diferentes agentes el cumplimiento de sus compromisos fiscales.

En 2017 se agravará la diferencia entre los ingresos tributarios y el volumen de gasto. 

La reclasificación contable, sin mayores esfuerzos fiscales adicionales, permite dar la apariencia de estar cumpliendo los compromisos adquiridos en el marco de la Ley de víctimas (Ley 1448 de 2011) y los que se avizoran a partir de los acuerdos de La Habana.

En el primer caso se incluyen los gastos en salud, educación primaria y secundaria  financiados con cargo al Sistema General de Participación, los cuales se incluyeron en la Constitución para proveerle estos bienes esenciales a todos los ciudadanos, independientemente de su condición de víctimas (Cuadro 2). Esta reclasificación contable le permite al gobierno señalar que ha gastado 55,4 billones de pesos de 2015 durante el período 2012-2017, cuando en realidad el “esfuerzo” ha sido de 26,2 billones es decir, 4,4 billones de pesos en promedio por año.  O señalar que le viene cumpliendo a la población víctima del conflicto armado cuando en realidad se han producido recortes presupuestales importantes o asignaciones que  distraen fondos que podrían haberse destinado a esa población.

En los acuerdos suscritos en La Habana ya pueden verse los indicios de esta “contabilidad creativa”. Sin haberse firmado, el gobierno nacional ya hizo “un análisis de equivalencias” en los rubros del PGN para mostrar cómo ha sido la evolución de su gasto:

“Durante los últimos años, el Gobierno ha llevado a cabo inversiones en proyectos relacionados con el posconflicto, entre los cuales se destacan las inversiones en el sector agropecuario y de desarrollo rural y a la atención a víctimas del conflicto. Para el primero, la inversión aumentó más del doble entre 2011 a 2015, y cerca del 75 por ciento de estos recursos fueron invertidos en proyectos relacionados con el posconflicto: capitalización rural y crédito, distritos de riego, el fondo de fomento agropecuario, programas de generación de ingreso y capacidades productivas, vivienda rural, fondo de comercialización, entre otros.  

Por su parte, la inversión en víctimas alcanzó en 2015 $11,7 billones, más de dos veces lo que se destinó a esa población en 2010, superando sustancialmente lo esperado. Esta inversión ha sido repartida entre asistencia, atención y reparación, entre otros. Los ejemplos mencionados muestran cómo, para dos puntos de los borradores de los acuerdos (Política de Desarrollo Agrario Integral y Víctimas), se han venido realizando inversiones de manera creciente en los últimos años” (MFMP de 2016, página 169).

Este tipo de equivalencias no es nuevo. En el caso de la Ley de víctimas, aprobada en 2011, la contabilidad creativa se ha hecho común desde 2002 hasta 2017: “Entre los años 2002 y 2017 el Estado colombiano ha asignado y ejecutado más de $ 94,2 billones en los programas, proyectos y actividades que buscan asistir, atender y reparar integralmente a la población víctima del conflicto armado” (Anexo al Mensaje Presidencial. Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2017, página 253).

En suma, el uso de la contabilidad creativa le resta credibilidad al gobierno nacional frente a la sociedad civil, genera desconfianza entre las partes y reduce la transparencia que deben tener el Presupuesto General y las políticas públicas de Estado.

Pero todo parece indicar que la creatividad se profundiza en época de crisis.

 

La firma de la paz y la historia de Colombia

Medófilo MedinaA veces el fragor de las noticias no deja ver los cambios hondos que está viviendo una sociedad, pero la firma de una paz negociada entre el Estado y la primera fuerza insurgente será el comienzo de una nueva época en la historia de Colombia.   

Medófilo Medina*

El Presidente Santos junto a la Delegación de Paz del Gobierno Nacional.

Adioses que no se dieron

La paz es hoy el centro de la agenda nacional. El interés en ella subirá de punto a medida que se acerque el plebiscito. Y está bien que así sea.

Pero en el curso de los últimos decenios, Colombia ha estado ante unas ocurrencias verdaderamente históricas sin que al parecer la opinión se hubiera percatado de ellas:

Las emanaciones tóxicas de la guerra sin reglas y de la violencia difusa fueron invadiendo  la cultura colombiana. 
  • Desde mediados de la década de 1980 el café dejó de ser la vértebra del sector externo y el factor central de la economía y la sociedad. Esto había sido cierto durante más de cien años. ¿Qué consecuencias trajo el cierre de ese ciclo  prolongado? ¿Fue reemplazado el café por el petróleo,  o por el azúcar, las flores, el banano y la palma? Ciertamente que no.  ¿Fue reemplazado por las  economías subterráneas? Y en este caso ¿a qué costo ético, cultural y político?
  • Con  el bipartidismo liberal–conservador sucedió algo parecido. Solo que en este campo las cuentas no son de cien años sino de doscientos. A mi juicio los dos partidos nacieron en la Convención de Ocaña de 1828, se fraguaron en la Guerra de Los Supremos (1839-1841) y se formalizaron en 1849. Protagonizaron las guerras civiles del siglo XIX y la Violencia de 1945 a 1964. El bipartidismo dejó de existir como sistema con independencia de que sigan existiendo un partido liberal y un partido conservador que viven de sus tajadas burocráticas.

Y aunque no quepa la nostalgia por la desaparición del bipartidismo, resulta inevitable constatar que aún no se ha conformado un sistema moderno y democrático de partidos, y que tras siglas nuevas asoman las orejas del viejo clientelismo y se advierten las manifestaciones de la parapolítica y la prolongación de las patologías que desde mucho antes escoltaban el ejercicio de la política.

En contraste con los fenómenos anteriores, el proceso de paz no corre el riesgo de pasar desapercibido pues, en primer lugar, se trata de un movimiento planificado u originado en decisiones políticas explícitas. Pero existe la posibilidad indeseable de que no se pondere con  suficiente profundidad el significado de la firma del acuerdo, o de que las crispaciones del momento impidan asimilar la densidad histórica que implica la cesación convenida de la guerra entre el Gobierno y una parte decisiva de la insurgencia.

¡Más de 50 años!

Combatientes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de los Llanos Orientales en 1953.
Combatientes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de los Llanos Orientales en 1953.
Foto: Wikimedia Commons

Con frecuencia se repite sin pensarlo mucho que lo que ahora se denomina el conflicto interno cumple más de cincuenta años. En verdad cumple bastantes más,  porque ya en 1949 en Sumapaz, Sur del Tolima y Norte del Cauca estaban con las armas en la mano algunos de los  protagonistas de las guerrillas actuales: las autodefensas de entonces habían surgido para defender  ante todo la vida de los campesinos y no apenas sus tierras.

Si el núcleo del conflicto interno ha sido el enfrentamiento entre el Estado y las fuerzas militares insurgentes orientadas por un programa político  y social, en su transcurso se fue configurando una red de vasos comunicantes con los cultivos ilícitos y el narcotráfico. Dentro de este espacio de entrelazamiento surgieron otras ramas nefastas de la violencia, como el paramilitarismo.

Nacido como fórmula contrainsurgente, el paramilitarismo recibió el apoyo de sectores terratenientes y ganaderos así como el estímulo de brigadas del Ejército Nacional. Cuando pareció decaer, la asociación con los capos del narcotráfico le permitió un nuevo aire y asumir una escala mayor de organización y acción. A esas alturas los paras encontraron la manera de hacer compatibles sus fines contrainsurgentes con su reconfiguración como grupos autónomos dedicados a la acumulación económica.

En el rio revuelto de la violencia avanzó la historia muy conocida de monopolización de tierras, ensanchamiento de ganaderías,  fomento de la silvicultura y la agricultura industriales y con ellos se precipitaron las consecuencias inevitables, en primer lugar  el desplazamiento masivo de la población en diversas regiones. En esa pesca también participaron  empresarios que encontraron maneras de evadir el cumplimiento de demandas laborales de los trabajadores o de impedir la creación de sus sindicatos, o de  destruirlas en algunos casos.

Matrimonios malditos

En el ejercicio desbocado de una guerra sin reglas las guerrillas se fueron distanciando de las exigencias que les planteaba su propia plataforma ideológica y política. Las contravenciones se asumían como inevitables efectos secundarios de una medicina que debía seguirse administrando. A su turno las Fuerzas Armadas cohonestaron el debilitamiento de su misión de representar y ejercer el monopolio legítimo de la fuerza y el sustento de la pacificación normativa sobre la cual se ha afianzado el Estado moderno en diversos países.

El gamonalismo de estirpe decimonónica alimentó las alianzas nefastas que condujeron a la parapolítica y con ellas a nuevas élites regionales que jugaron un papel importante en la escogencia del primer mandatario. Operación que invariablemente se justificaba en nombre de la lucha contra la insurgencia.

Contrarrevolución cultural

Los Senadores del Centro Democrático José Obulio Gaviria, Alfredo Rangel y Álvaro Uribe.
Los Senadores del Centro Democrático José Obulio Gaviria, Alfredo Rangel y Álvaro Uribe.
Foto: Centro Democrático

Las emanaciones tóxicas de la guerra sin reglas y de la violencia difusa fueron invadiendo  la cultura colombiana. Ellas inundaban el lenguaje político y circulaban como moneda sana en los medios de comunicación -tanto en los noticieros como en ciertas telenovelas y dramatizados-.  

Aquella frase de escolar impulsivo: “Te rompo la cara marica” pudo presentarse como una muestra de elocuencia espontánea y no como una amenaza o un insulto. Esas ocurrencias no deben verse como piedrecillas de un anecdotario costumbrista que acabaría cubriéndolas bajo velos de simpatía. Forman parte de un fenómeno orgánico que he propuesto estudiar bajo el apelativo de una contrarrevolución cultural.

Entiendo el concepto no como restauración regresiva sino como anticipación preventiva. Antes que presentar una definición menciono algunos de los componentes de esta “contrarrevolución”, que examiné con algún detalle en mi libro El rompecabezas de la paz (Bogotá: La Carreta Editores, 2014):

  • Pautas de pensamiento y acción que se orientan y buscan legitimarse bajo la  conocida divisa de que el fin justifica los medios.
  • El sintagma del pragmatismo amoral.
  • La aceptación social del uso de la violencia en las relaciones entre las personas.
  • El culto al militarismo, bien sea el estatal, el insurgente o el paramilitar.
  • El recrudecimiento del autoritarismo y de las diversas formas de la intolerancia.
  • La exasperación de los sentimientos de revancha y castigo en el discurso público.
  • La expansión en ciertos medios sociales de la estética del Kitsch traqueto.

En virtud de la hegemonía cultural de un tipo de catolicismo funge como epítome de los anteriores componentes lo que K.W Deutsch presenta como la compatibilización inextricable entre valores de muerte y valores legítimos.

En la cultura de cualquier país pueden encontrarse algunos de los elementos anteriores, pero en el caso colombiano lo que inquieta es su presencia simultánea. 

La existencia de esa contracultura que ha echado raíces en tantos sectores sociales explicaría la facilidad con la cual se despliega un sistema de afinidades electivas entre manifestaciones que parecen diferentes. Es el caso de las manifestaciones recientes que fueron promovidas por un improvisado frente homofóbico y los que se muestran dispuestos a votar por el no en el plebiscito por la paz. El entrecruce de consignas y estigmatizaciones no debe dejarse sin estudio. Los ataques contra la ministra de Educación Gina Parody  con el pretexto de la revisión de los manuales de convivencia de los colegios y que contó con el infortunado pero sintomático concurso de sectores de la iglesia católica son parte de las grietas que atraviesan al mundo espiritual de los colombianos.

Desafío de época

He recordado el contexto y factores importantes del la guerra en Colombia y he esbozado elementos de orden cultural para llamar la atención sobre la necesidad de ver el conflicto interno como un sistema con historia.

También la búsqueda de la paz ha trazado su propia historia como algo que ha hecho camino al andar mediante la acción frecuentemente contradictoria de  gobiernos y guerrillas. Hay mucha distancia de por medio entre la Mesa de la Habana y los torpes movimientos iniciales de la paz como fueron la Ley 37 de “amnistía condicional” o la configuración de la primera y efímera comisión de paz, presidida por el expresidente  Lleras Restrepo en 1981 bajo la administración de Turbay Ayala.

Existe la posibilidad indeseable de que no se pondere con  suficiente profundidad el significado de la firma del acuerdo.

He presentado consideraciones sobre la cultura o culturas de los colombianos y colombianas sólo para presentar el orden de magnitud histórica en el que hoy se presenta el proceso de paz. Estamos ante un proyecto nacional con un potencial mega-incluyente que va más allá de los seis puntos de la agenda.  Esto es cierto  aún sin aludir al potencial para resolver el gran tema mal resuelto unas veces, aplazado otras de la articulación nacional del país mediante la incorporación democrática y equitativa de las regiones tan castigadas y a la vez promovidas por el conflicto interno.

Hoy los colombianos y colombianas estamos frente a la paz como una oportunidad de iniciar la construcción de un país distinto del que hemos conformado tanto nosotros como quienes nos antecedieron. Esa posibilidad nace de la centralidad creada por intereses o permitida por inercia del conflicto interno a lo largo de decenios. ¡El desafío es entonces de época!

 

*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace.

Los deportistas colombianos en Río 2016

Andrés Felipe HernándezAlgunos se quedaron sin medallas a pesar de ser favoritos, otros sorprendieron con sus resultados y unos cuantos confirmaron su altísima calidad en el deporte mundial. En conjunto, la de Río fue la mejor participación de Colombia en unos Olímpicos.

Andrés Felipe Hernández*

Banderas olímpica y de Brasil durante la ceremonia de apertura de los Juegos Olímpicos 2016.

Juegos memorables

La actuación de los deportistas colombianos en los Juegos Olímpicos de Río de Janeiro 2016 fue sin duda excepcional: esta ha sido la mejor participación de Colombia en unas justas en la historia olímpica. Además, los espectadores nacionales sumaron una audiencia no registrada en el país en otros eventos deportivos de magnitud comparable, como el Mundial de Fútbol o el Tour de Francia.

En otras palabras: los Olímpicos que acaban de concluir fueron el evento deportivo internacional más exitoso y de más alto rating en la historia de Colombia.

Por primera vez nuestros deportistas obtuvieron tres medallas de oro, en competencias que demostraron su tenacidad para lograr los objetivos planteados y para participar con mucho éxito en lo que los griegos denominaban areté, “la lucha por la excelencia”.

Los dramas

La atleta y medallista olímpica Caterin Ibargüen.
La atleta y medallista olímpica Caterin Ibargüen.
Foto: Wikimedia Commons

Pero estos Juegos tuvieron de todo.

Por ejemplo, tuvieron drama: Sergio Luis Henao perdió la oportunidad de ganar la medalla de oro en la prueba de ciclismo de ruta por un accidente (no registrado en cámaras) junto a Vincenzo Nibali. En esta oportunidad la gloria se frustró por una caída – un fenómeno bastante común en el mundo deportivo- a pesar de la carrera bien planeada que llevó a cabo el equipo de ciclismo del país, conformado por Rigoberto Urán, dos veces segundo en el Giro de Italia y segundo en ruta en los Olímpicos de Londres 2012; Esteban Chaves, segundo en el Giro de Italia de este año; Miguel Ángel López, campeón del Tour del Porvenir en 2013, y Jarlinson Pantano, quien se destacó en el último Tour de Francia.

Pero el drama no se detuvo ahí. También se vio cuando Fernando Gaviria, campeón mundial de ciclismo de pista en omnium, quedó en el cuarto lugar y no alcanzó el podio en una carrera emocionante. Aunque el ciclista aclaró que había cometido errores y había “decepcionado” a la afición, un cuarto puesto en unas olimpiadas es sin duda un gran logro.

También en pista, Fabián Puerta, en el keirin, perdió la oportunidad de quedar dentro del medallero debido a una actitud reprobable de los jueces, que -en contra de las normas de la Unión Ciclista Internacional (UCI)- le dieron una segunda oportunidad de arrancar al británico Jason Kenny, quien al final ganó la competencia. Puerta terminó en el quinto puesto.

Sin embargo fue también el ciclismo, en su variación BMX, el que le dio los triunfos más esperados al país con la brillante actuación de Mariana Pajón, quien demostró su enorme calidad sobre la bicicleta: su concentración y desempeño lindaron con la perfección. Pajón tiene ahora, más que nunca, un sitial de honor en el presente y en la historia del deporte nacional.

Las sorpresas y los éxitos

Por su parte, Carlos Ramírez, también en BMX, dio la sorpresa al ganar en foto finish la medalla de bronce.

Pero las sorpresas no acabaron ahí. Nadie esperaba que una de nuestras boxeadoras lograra una medalla de bronce, pero Ingrit Lorena Valencia lo hizo en peso mosca 51 kg. También fue una sorpresa la medalla de plata de Yuberjen Martínez en el boxeo mini mosca (aunque fue un drama también que Ceiber Ávila, de quien se esperaba la medalla de bronce, perdiera su oportunidad frente al ruso Misha Aloian).

Como ya es habitual, las pesas fueron protagonistas para los colombianos que compitieron en Río. Óscar Figueroa logró la primera medalla de oro para el país en una exultante demostración de fuerza, resistencia y aguante, rematando así una carrera olímpica ejemplar que habría comenzado en Pekín 2008 si una lesión no le hubiese impedido participar en el certamen. Figueroa estuvo en Londres 2012 y allí consiguió la medalla de plata. En esta ocasión remató con el primer puesto por el que siempre había luchado. También en pesas, Luis Javier Mosquera obtuvo una inesperada medalla de bronce, por el dopaje de su rival  de Kirguistán, Izzat Artykov.

Caterine Ibargüen merece un capítulo aparte (en este caso un párrafo aparte): había logrado la medalla de plata en Londres 2012, había sido campeona en el Mundial de Atletismo de Moscú 2013, había ganado dos ligas de diamante (2013, 2014) y en 2015, en Pekín, fue campeona del mundo de atletismo. En esta oportunidad cerró con broche de oro con una espléndida sonrisa en su salto triple de 15,03 metros, y remató con un salto espectacular de 15,17 metros que  le aseguró el triunfo.

Política y deporte

El levantador de pesas y medallista olímpico Oscar Albeiro Figueroa.
El levantador de pesas y medallista olímpico Oscar Albeiro Figueroa.
Foto: Wikimedia Commons

Los deportistas que representan al país en competencias internacionales, más allá de que lo hagan en algunos casos para equipos privados, son un elemento de unidad nacional, y tienen más poder de convocatoria del que suelen tener los políticos que nos representan. La política divide y obedece a intereses fragmentarios, mientras que el deporte logra integrar a todas las regiones y a todas las ideologías, creando una conciencia más nítida sobre el sentido de nación. Por eso muchos comentarios de los deportistas pueden tener más eficacia política que las declaraciones de los propios políticos. 

Por ejemplo, poco antes del comienzo de los Juegos, el ciclista Winner Anacona, en respuesta a las felicitaciones del presidente Santos por la actuación de los ciclistas nacionales en el Tour de Francia, escribió que “@JuanManSantos @NairoQuinCo @jarlinsonpantan volveremos porque nos hemos hecho SOLOS en este bonito y duro deporte con la ayuda de pocos”. Esta respuesta sorprendió, ya que el ciclista había hecho parte del Team Colombia Coldeportes, que fue financiado por el Estado, pero reabrió el debate sobre el histórico desprecio de los gobiernos colombianos por el deporte.  

También Caterine Ibargüen denunció que no sería la abanderada del país por intereses de la empresa privada que financiaba al Comité Olímpico Colombiano (COC) y que exigía que el abanderado fuera el gimnasta Jossimar Calvo. El COC dijo que este había sido elegido por votaciones de los aficionados. Pero al final la abanderada fue la judoca Yuri Alvear, quien, después de haber obtenido la medalla de plata en los Juegos de Río, le agradeció a InderValle, al COC y a Coldeportes por el apoyo que había tenido. Ibargüen aseguró que es cierto que ella tenía más apoyo por parte del Estado ahora, pero dijo que aún faltaba mucho apoyo para los demás deportistas.

Tampoco Óscar Figueroa se quedó sin comentar el estado del deporte nacional y después de ganar su medalla de oro dijo que al gobierno nacional le hacía falta invertir más en el deporte.

Un triunfo de todos

En Anacona, Ibargüen y Figueroa se nota un deseo de luchar por el sector al cual  pertenecen y de hacer sentir su voz como ciudadanos activos dentro de una democracia, además de recibir un reconocimiento nacional más allá del triunfo coyuntural.

Pero los triunfos de los deportistas en Río pueden considerarse como triunfos nacionales más allá de lo simbólico, si se tiene en cuenta a todas las personas implicadas en el proceso de los atletas: entrenadores, metodólogos, médicos, fisioterapeutas, sicólogos, familias de los deportistas, institutos municipales, departamentales, empresa privada, ligas y federaciones coordinadas por Coldeportes y el Comité Olímpico Colombiano (COC) –entidades que reciben recursos del Estado-. 

Colombia había invertido en este año 37.239 millones de pesos en la preparación y premiación de sus atletas para los Juegos Olímpicos de Río 2016, lo cual representa un aumento con respecto al presupuesto que se le dedicó al deporte en 2014 y 2015, y que fue de menos de 30.000 millones de pesos.   

Así que se puede decir que todos los colombianos pueden celebrar y disfrutar los triunfos de los mejores representantes del deporte nacional en los torneos internacionales como si fueran propios.

 

* Historiador de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro de la Asociación Colombiana de Investigación y Estudios Sociales del Deporte (ASCIENDE). Integrante del blog De ti habla la historia en el diario El Espectador. Ha realizado 162 emisiones, como conductor o coordinador, del programa radial De... Porte Académico, producido por ASCIENDE (UN Radio, 98.5 fm). 

 

Análisis

(Tiempo estimado: 7 - 14 minutos)

M1chael_REED Están a punto de adoptarse grandes decisiones irreflexivas, desordenadas e incoherentes sobre una materia explosiva: cárceles, política criminal y Código Penitenciario y Carcelario. Una llamada a la sensatez.

Michael Reed Hurtado

Diagnóstico de las cárceles: de mal en peor

El sistema de prisiones en Colombia se derrumba y las reformas adoptadas y propuestas por el gobierno no hacen frente a los problemas crónicos:

  • el 85 por ciento de las prisiones tienen sobrepoblación;
  • sólo hay 22 prisiones de las 142 administradas por el INPEC que no presentan hacinamiento.
  • el 67 por ciento de los presos vive en condiciones de hacinamiento crítico [1] (superior al 20 por ciento); y
  • aproximadamente 27.000 personas están viviendo en prisiones que doblan su capacidad de reclusión, es decir, están expuestas a tratos crueles, inhumanos y degradantes (ver gráfica).

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Fuente: INPEC, Oficina Asesora de Planeación.

La sobrepoblación hace que el sistema opere en condiciones de riesgo y peligro constantes. El hacinamiento genera inseguridad, impide el cumplimiento de la finalidad de la pena, daña a las personas, e introduce ilegitimidad en cualquier medida privativa de la libertad.

Como están las cosas, la curva ascendente de la población carcelaria no se detiene: por estos días, se pasó la marca de los 100.000 presos y la población presenta un aumento neto de 1.100 presos por mes.

Apagando incendios

La respuesta del Estado es simple y genera crisis cíclicas: la construcción de más cárceles. Si realmente quiere resolver el problema es hora de pensar en cómo frenar la inflación punitiva.

La crisis carcelaria se deriva de la orientación que se le da a la política criminal en Colombia, que hasta ahora ha sido irreflexiva y reactiva. No se estructura a partir de un diagnóstico oficial de la conflictividad social y no explora alternativas distintas a la respuesta punitiva.

El derecho penal es sólo una de las herramientas disponibles para encarar las conductas sociales que generan conflicto y, de hecho, debería ser una de las últimas respuestas. Un efecto nefasto de la sobre-criminalización de conductas es el encarcelamiento creciente de población vulnerable y de escasos recursos.

Al no abordar la crisis carcelaria a partir de las definiciones de política criminal, la respuesta estatal en materia de prisiones seguirá siendo coyuntural y desorganizada. El gobierno no hace sino apagar incendios y continúa alimentando el sentimiento de crisis, habilitando más cupos para el encierro penal.

La respuesta actual del gobierno a la situación inhumana y degradante que existe en la mayoría de las prisiones se puede plasmar en tres líneas de intervención:

  1. Concesión a agentes privados de la construcción y la administración de las prisiones;
  2. Reestructuración del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y creación de una nueva dirección administrativa en el ministerio de Justicia para apoyar al INPEC; y
  3. Promoción de un nuevo Código Penitenciario y Carcelario.

Ninguna de las tres medidas resolverá el problema. Abordaré las primeras dos, de manera sucinta y, en razón de la coyuntura política, me concentro en la tercera medida, puesto que estamos a tiempo para darle un giro.

La privatización no es la respuesta

En el marco del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 194 de la ley 1450 de 2011), el gobierno Santos adoptó medidas que le permiten avanzar en la privatización de las prisiones. La respuesta no es innovadora; más bien, es una manifestación de desesperación.

Al verse acosado por la sobrepoblación carcelaria y tener presente el crecimiento proyectado de presos, el gobierno opta por la solución eterna: prometer la construcción de más plazas.

Como no tiene el presupuesto para hacerlo, decide convertirlo en negocio y atraer inversionistas. El factor secreto de esta ecuación es que el sector privado se mueve exclusivamente bajo parámetros de rentabilidad.

La experiencia en otras naciones desaconseja la privatización. En 2009, Elías Carranza publicó un estudio que da cuenta de la experiencia de la privatización de las prisiones en América Latina y su balance es preocupante [2]. El negocio trajo impactos negativos en los pocos países – Chile, Costa Rica y Paraguay – que optaron por la privatización.

Las empresas ofrecen las obras y sus servicios con paquete de financiación incluido “pero con intereses más altos y condiciones más gravosas que si los países tomaran ellos mismos los créditos o construyeran por su propia cuenta” [3]. La promesa de menores gastos no se ha cumplido ni en América Latina ni en Estados Unidos.

El modelo chileno, expuesto como la solución para Colombia, no genera buenas expectativas. Carranza manifiesta que, bajo el modelo público-privado de cárceles bajo concesión, los costos de operación por plaza subieron, se registró un incremento en suicidios, y hoy todos los proyectos funcionan a máxima capacidad [4]. Aunque la promesa oficial fue la disminución del hacinamiento, según Carranza, el sistema chileno tiene la tasa de sobrepoblación carcelaria más alta del Cono Sur.

En contra de la sana crítica, el gobierno colombiano quiere poner el parque penitenciario en venta. La solución a la crisis dependerá de la lógica del mercado. La decisión de privatizar las cárceles es un error.

De no modificarse, la sanción penal estará regida por el “business” y no por la justicia. Comerciar con el sufrimiento de seres humanos es insensato... e inhumano.

La reestructuración del INPEC está por verse

El gobierno expidió, bajo facultades extraordinarias, dos decretos sobre la institucionalidad que regirá el sistema penitenciario:

  • el decreto 4150 de 2011, mediante el cual crea una nueva unidad administrativa especial en el ministerio de Justicia, llamada Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios;
  • el decreto 4151 de 2011, mediante el cual reestructura el INPEC. 

Lo más novedoso de este paquete de reformas es la creación de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios en el ministerio. Aunque no es explícito, el motivo de su creación responde a la desconfianza de éste hacia el INPEC, que curiosamente está bajo su órbita, pero parece no poder controlarlo.

En lugar de generar un revolcón en el INPEC, el gobierno optó por crear una unidad nueva –para que no exista duda sobre el régimen de lealtades– orientada a asesorar, apoyar y vigilar al INPEC, con énfasis en la infraestructura [5].

Además de la desconfianza institucional, la unidad parece haber sido creada para operar en consonancia con la decisión de concesionar y privatizar la construcción y los servicios carcelarios.

Ésta supervisará todos los contratos y tendrá a su cargo “promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria”. La Unidad está hecha a la medida del “negocio penitenciario”.

Por su lado, la reestructuración del INPEC, en el papel, no es revolucionaria. Le quita algunas funciones y modifica un poco la estructura, pero –en general– lo deja más o menos igual.

Ambos decretos presentan un régimen de transición de seis meses para su implementación y, por lo tanto, es demasiado temprano para medir sus efectos. De cualquier modo, más allá de lo que quedó en el papel, las reformas institucionales dependen de dinámicas y de personas.

Los factores que harán toda la diferencia son:

  • la selección de personal idóneo y competente para orientar el servicio de prisiones;
  • la recuperación de la razón pública en el régimen de privación de libertad; y
  • la toma de decisiones informadas, motivadas y transparentes.


El proceso está por verse. Por el momento, existe el riesgo de “que todo cambie para que todo siga igual”.

¿Un nuevo código? Primero hay que saber para qué

Las razones para adoptar un nuevo Código penitenciario y carcelario no son claras y el proyecto que fue aprobado en la Comisión Primera de la Cámara es incoherente (proyecto de ley No. 210 de 2011 de la Cámara). El gobierno puede retirar el proyecto de ley e iniciar un ejercicio legislativo serio.

Germán Vargas Lleras, como ministro del Interior y de Justicia, radicó un proyecto de ley que no responde a la lógica de cambio planificado. No hay estudios técnicos de respaldo que evidencien la necesidad del cambio e ilustren qué está mal del código vigente (ley 65 de 1993). Las definiciones de política criminal que orientarían la adopción de un nuevo régimen tampoco son explícitas.

No soy defensor acérrimo del Código vigente, pero antes de derogarlo y adoptar uno nuevo, es necesario saber qué no funciona del marco legal actual y para dónde queremos ir. Son preguntas básicas; si no son respondidas, sencillamente es muy difícil avanzar en un ejercicio legislativo reflexivo.

El proyecto de Código fue radicado y discutido en la Comisión Primera de Cámara antes de que reviviera el ministerio de Justicia. Los representantes aprobaron irreflexivamente un texto que contiene serias incoherencias y ambigüedades. Por ejemplo:

  • El amplio catálogo de principios de defensa de los derechos humanos no se traduce en normas operativas. De hecho, muchas de las disposiciones propuestas ponen en riesgo la vigencia de los derechos de los presos.
  • El proyecto profundiza la “administrativización” de la prisión, en contravía de los fallos de constitucionalidad y de tutela proferidos por la Corte Constitucional durante las últimas dos décadas. Los derechos de los presos quedan sometidos al criterio de la autoridad penitenciaria. Como quedó el texto aprobado en primer debate pareciera que el régimen administrativo de las prisiones “mata” Constitución.
  • Acudiendo a la ambivalencia, el diseño propuesto mantiene la figura de los jueces de ejecución de penas, pero los somete a la autoridad penitenciaria. Este es un retroceso y un desconocimiento de la facultad del poder judicial de supervisión de la ejecución penal. Además, va en contravía del régimen penal vigente (artículo 38 de la ley 906 que otorga funciones a los jueces de ejecución penal).
  • El proyecto de ley introduce de manera confusa un régimen de descentralización en la ejecución de la detención preventiva. Contiene la noción del “interno de orden territorial” y, de manera bastante general, parece imponer responsabilidades a los municipios y los departamentos (artículos 3 y 44) en la ejecución de la detención preventiva. El esquema no se desarrolla, pero parece indicar que se decidió que los departamentos y los municipios también encarcelarán.
  • El proyecto no atiende la crisis del servicio de salud en las prisiones. En vez de considerar la creación de un régimen especial de atención (ampliamente justificado por médicos e, inclusive, por las entidades prestadoras del servicio), propone que la solución sea la vinculación de los presos al sistema general de seguridad social (artículos 4, 16 y 29).
  • El proyecto de ley enuncia la privatización y la concesión a privados, pero no la desarrolla. Introduce disposiciones ambiguas que serán objeto de mucha controversia.
  • No hay desarrollo del enfoque diferencial en relación con poblaciones que habitan las prisiones: mujeres, niños menores de tres años, adultos mayores, y personas lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas.
  • El proyecto no desarrolla de manera adecuada la resocialización de los presos y tan sólo enuncia un servicio para post penados (artículos 80 y 114 B).

Este proyecto de ley es el clásico ejemplo de cómo se fabrican las leyes en Colombia: se reúne un grupo de abogados que no conocen muy bien el tema y empiezan a escribir. El resultado es una colcha de retazos y la generación de cambios que no tienen sentido. Además, como no se tomaron decisiones básicas –como el rol de los jueces de ejecución de penas– reina la ambivalencia.

Llamada a la sensatez

El proceso legislativo de una reforma de esta envergadura debería incluir:

  • la realización de estudios empíricos que documenten la necesidad del cambio;
  • la identificación de las opciones para lograr el cambio deseado;
  • la definición clara y explícita de los objetivos de la reforma;
  • la identificación de factores adversos y favorables a la reforma;
  • la definición de un marco de acción para conseguir el cambio deseado, incluyendo elementos distintos a los normativos. 

Si no damos estos pasos, una vez aprobado el Código propuesto, estaremos igual de mal o peor que como estamos actualmente. La dinámica en las prisiones –y no sólo en las colombianas – está determinada por prácticas más que por derecho. La situación actual de las prisiones no es resultado del Código vigente; es la que es por las prácticas manifiestas y subrepticias que rigen la prisión colombiana, ambas teñidas por la ilegalidad.

 

Con nuevo ministerio de Justicia, la reestructuración del INPEC y la creación de la nueva Unidad de Servicios Penitenciarios – que, además, tiene funciones de asesoría y la realización de estudios – es hora de retirar el proyecto del Congreso y regresar a un ejercicio reflexivo sobre el Código carcelario y penitenciario que necesitamos y queremos. La movida debería ser una iniciativa decidida del ministro Esguerra.

Socio fundador e investigador de la Corporación Punto de Vista
@mreedhurtado

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Comentarios  

Pedro Del Carpio
+1 # Pedro Del Carpio 21-11-2011 20:14
A lo comentado se debe puntualizar que a los programas de Educación y trabajo dentro de los establecimiento s penales se debe poner mayor énfasis con especialistas. Así como en la vida extramural el educando adulto con sus ideas previas emprende un nuevo conocimiento, antes de aprender algo nuevo, primero tiene que DESAPRENDER lo vetusto; de igual forma toda persona condenada que responde a la justicia con la privación de la libertad; debe tener la oportunidad en desaprender sus malos hábitos y forjarse un nuevo camino con la educación y trabajo penitenciario. Se debe tener la oportunidad de aprender algún oficio y que se le otorgue el certificado de lo aprendido conforme a ley y además debe plasmase convenios con entidades privadas que acepten contratar las personas egresadas de los recintos penales y dicha remuneración sirva también para que se termine de pagar el monto indemnizatorio resuelto en la sentencia.....A bogado ( PERU)
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MAURICIO
0 # MAURICIO 23-11-2011 00:38
DEFINITIVAMENTE EL ANALISIS QUE HACE MICHAEL ES ATERRIZADOI A UNA REALIDAD EN DONDE EL ESTADO SE HA HECHO EL CIEGO POR MAS DE CINCUENTA AÑOS, ESTE PROBLEMA NO SE SOLUCIONA CON PRISION, Y MENOS AL ALEJARSE EL PENITENCIARISMO DEL DERECHO PENAL, LA POBREZA Y LA FALTA DE OPORTUNIDADES INVADE A COLOMBIA, Y EL ESTADO SOLO PIENSA EN ENCERRAR A MAS GENTE SIN RECURSOS HUMANOS QUE GARANTICEN LA EFECTIVA RESOCIALIZACION .
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DAMARIS
0 # DAMARIS 22-03-2013 19:37
EL ESTADO NO HA TENIDO IMPORTANCIA POR CREAR UNA POLITICA PUBLICA.Ó HAY POLITICAS PÚBLICAS?
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