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El nuevo gabinete, el presidente asediado y la gobernabilidad por reparto

Javier DuqueNo es una coalición de “unidad nacional” en torno a las ideas o al interés nacional sino una amalgama de partidos en torno al presupuesto y a las cuotas  burocráticas. Solo que ahora, en aras de la paz, la oposición quiere ser oposición y estar en el gobierno.

Javier Duque Daza*

Sesión del Senado en el Capitolio Nacional.

Santos asediado

La macro-coalición de la Unidad nacional ha pretendido dar un margen de acción al presidente,  garantizarle la mayoría en el Congreso, sumar apoyos para respaldar la negociación con las FARC y  aguantar los embates del uribismo.

Transcurridos el primer gobierno y casi la mitad del segundo la coalición le ha permitido a Santos avanzar en el proceso de paz, aprobar gran parte de la agenda legislativa y contrarrestar la oposición. Pero Santos se enfrenta a múltiples presiones de sus aliados y de sus opositores, sufre  un desgaste evidente y tiene muy poca aprobación en las  encuestas:

  • Lo asedian los partidos que lo apoyan –el Liberal, el Social de Unidad y Cambio Radical- y una parte del partido Conservador. Todos exigen “representación” y retribución por su apoyo en las elecciones y en el Congreso. Las monedas de cambio son la burocracia y el presupuesto, pero como ambos son limitados, las pujas son encarnizadas y van acompañadas de amenazas y chantajes.
  • Lo asedia la bancada del  Centro Democrático, así sus adjetivos parezcan inauditos o hasta delirantes: canalla, traidor, corrupto, inepto…castro-chavista y aún comunista. El uribismo niega la legitimidad de la justicia, aliada con el gobierno, y  pretende hacer pasar por perseguidos a quienes han cometido delitos o se han aliado con criminales.
  • Lo asedian las FARC con exigencias en el límite de lo que la sociedad está dispuesta a conceder por su desmovilización y reinserción. También lo asedian aplazando el acuerdo final, estirando los tiempos de las negociaciones y pidiendo lo impensable. El ELN actúa igual con sus continuos atentados, mientras amaga con negociaciones.
  • Lo asedian el Procurador y José Félix Lafaurie, que defienden a los “poseedores de buena fe” de las tierras usurpadas con violencia a centenares de miles de campesinos. Se oponen a la ley de restitución de tierras y con ello pretenden bloquear los acuerdos de paz. El Procurador además bombardea constantemente las negociaciones y las decisiones del gobierno.
  • Lo (auto) asedian los desaciertos de sus altos funcionarios, con decisiones erráticas y discutibles que con frecuencia han debido reversar.
  • Lo asedian la caída del precio del petróleo, la desaceleración de la economía, la  inflación y el desempleo en aumento, además de la crisis hospitalaria, la quiebra -ficticia o real- de muchas EPS y la desatención a los usuarios.
  • Lo asedian columnistas críticos, y algunos medios proclives a Uribe. Lo asedian los chiflidos de aquí y de allá, que expresan inconformidad, impopularidad y desconfianza por todo tipo de motivos.

Y para defenderse de tantos asedios, Santos se ha empeñado en mantener, e incluso en ensanchar,  su coalición de Unidad Nacional.  

Prebendas en vez de ideas

el expresidente César Gaviria
El Expresidente César Gaviria.
Foto: Presidencia de la República

Como señala Josep Colomer, hay buenas razones para que un gobierno sin mayorías en el Congreso conforme una coalición amplia y cohesionada: puede lograr consensos legitimadores y populares; permite adoptar reformas que requieren acuerdos super-mayoritarios; evita la parálisis que tiene a padecer un gobierno minoritario; ayuda a prevenir la  polarización…. Pero para lograr de veras lo anterior es necesario que: (1) la coalición se base en documentos públicos donde consten los acuerdos y las reservas del caso, (2) cada partido asuma compromisos específicos, y (3) esos partidos rindan cuentas sobre los resultados de las políticas y de la coalición que formó.

El cumplimiento de estas tres  condiciones a su vez implica que los socios de una macro-coalición sean partidos con cohesión y disciplina internas, con eficaz rendición de cuentas y – sobre todo- con proyectos de sociedad. Pero resulta que en Colombia las cosas no son así.

Santos se enfrenta a múltiples presiones de sus aliados y de sus opositores.

La Unidad Nacional ha logrado mayorías en el Congreso (más del 60 por ciento en el senado y el 73 por ciento en la Cámara) y funciona como una agregación de apoyos para mantener una gobernabilidad por reparto. Más que consensos sociales, se persiguen acuerdos pragmáticos sobre la base de transacciones e intercambios; los partidos básicamente buscan beneficios para sus dirigentes, congresistas, allegados o familiares, y el bien común no entra en sus cuentas ni se refleja en sus actuaciones.

Aunque la coalición evita la parálisis de un presidente sin mayorías en el Congreso, los costos para el gobierno son altos por la voracidad burocrática de sus socios. Además el gobierno tiende a actuar de manera incoherente y errática. La coalición de la Unidad nacional se mantenido hasta ahora, pero es tambaleante y se hace más frágil en la medida en que se van aproximando las elecciones.

Repartiendo ministerios

La nueva recomposición del gabinete pretende mantener la gobernabilidad y el respaldo partidista sobre la base del reparto. Solo que ahora a las presiones anteriores se le suma la necesidad de movilizar votos para el eventual plebiscito sobre los acuerdos con las FARC.

Esta es la composición partidista del gabinete que se anunció esta semana: 

Ministros

Las reacciones frente al nuevo gabinete han sido diversas y algunas han generado más tensiones:

 

Las reacciones frente al nuevo gabinete han sido diversas y algunas han generado más tensiones:

  • El Partido Liberal quedó inconforme. Aunque mantiene la mayor cuota de ministros (Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, Salud y TICs, además del ministro-consejero para el posconflicto y del director del Departamento Nacional de Planeación), sus dirigentes le han recordado al gobierno que su partido es el principal socio de la Unidad Nacional (cuenta con el 21 por ciento de congresistas). Por eso Horacio Serpa, co-presidente del partido, declaró que la “relación con el gobierno no pasa por el mejor momento y la unidad nacional hace agua”. Ya había expresado su descontento por los privilegios que recibe Cambio Radical y la campaña electoral anticipada que adelanta Vargas Lleras. Quieren más “representación”, están inconformes por la no inclusión del vicefiscal en la terna para la Fiscalía y sienten que les están tomando ventaja en la carrera por la presidencia.
  • El Partido de la U se muestra satisfecho. Mantuvo cuatro ministerios y sus demás cuotas burocráticas, es el partido del presidente, sus  congresistas tienen mucha presencia  en el proceso de paz (empezando por Roy Barreras) y perciben que se acerca el acuerdo final con las FARC, su gran apuesta política.
  • Cambio Radical se fortalece. Mantuvo dos ministerios además de otros cargos de importancia, cuenta con el candidato con más opciones aparentes de  ocupar la Fiscalía (Néstor Humberto Martínez) y su jefe Vargas Lleras se perfila como el aspirante  presidencial con más fuerza, que hace campaña de facto desde el gobierno y goza de carta blanca respecto de las inversiones en infraestructura.
  • El conservatismo sigue actuando como partido-remora, pegado de la burocracia, sobreviviendo en las elecciones y apoyando los proyectos de Santos, aunque sin ser parte oficial de la coalición de gobierno. Algunos de sus dirigentes se sienten más cercanos al Centro Democrático, pero los congresistas que mueven la maquinaria no se despegan del gobierno, del cual llevan viviendo décadas sin ser un partido con vocación de poder.

Estos cuatro partidos (además del MIRA, que se les ha sumado en las decisiones clave) han hecho viable el gobierno, han aprobado sus proyectos en el Congreso, han respaldado el proceso de paz -aunque Cambio Radical y el conservatismo con ciertas ambigüedades- y su apoyo es fundamental para el eventual plebiscito. Por eso seguirán recibiendo favores del Ejecutivo, así el precio de ello sea volverse gobierno-dependientes en sus aspiraciones. Esta lógica transaccional ha permitido que sobreviva la coalición santista.

Con ministerios, pero en la oposición

El Presidente Santos anuncia los cambios en su gabinete ministerial.
El Presidente Santos anuncia los cambios en su gabinete ministerial.
Foto: Presidencia de la República

Las reacciones del Polo Democrático y de Alianza Verde ante el nuevo gabinete reflejan sus divisiones y sus debilidades organizacionales: los dos ministros designados no cuentan con el respaldo oficial de sus partidos, que reclaman su independencia y su carácter de oposición. Partidos sin ministerios, aunque tengan ministros.

La coalición de la Unidad nacional se hace más frágil en la medida en que se van aproximando las elecciones.
  • Dentro del Polo hay un sector que apoya a Clara López como ministra, pero la mayoría (encabezada por Jorge Robledo, Alexander López, Carlos Bula - el exministro de Samper- y otros dirigentes) le pidió que no aceptara el nombramiento y la tilda de  “cripto-santista”. Este fue el mismo sector que se abstuvo de votar por Santos en la segunda vuelta y en aras de la paz, para impedir el triunfo  del candidato del Centro Democrático. Consideran que uno no puede ser presidente de un partido de oposición derrotado para pasar a ser ministro del gobierno.

El PDA que se debate entre apoyar el proceso de paz y oponerse al gobierno de Santos, ahora tiene que enfrentar la tensión resultante de que su excandidata y directora funja como ministra de Trabajo. Tal vez vengan la ruptura y el retiro de Clara López, siguiendo los pasos de Navarro y de Petro. Un partido que repite la  historia de la izquierda en Colombia, que se va desvaneciendo a través de los conflictos internos, de las disidencias y las deserciones. La multiplicación de las izquierdas.

  • Por su parte, el sector de Alianza Verde que sigue a Claudia López rechaza el ingreso de su partido al gabinete de un gobierno que considera proclive a la corrupción o a la “mermelada”. Igual que el Polo, este partido se encuentra ante el dilema de tener un ministro sin ser parte del gobierno, aunque apoye las negociaciones de paz. Otro partido sin coherencia y donde siguen primando los liderazgos sobre la organización.

Todo se desvirtúa

En el sistema político colombiano: las coaliciones no producen consensos sino arreglos temporales; los partidos no tienen responsabilidades públicas, solo compromisos personales o de grupo; tampoco saben tramitar sus asuntos internos sin recurrir a la descalificación, a la deserción o a la ambigüedad pragmática; los cambios en los gabinetes son apenas jugadas de recomposición, son pujas y presiones por pedazos del gobierno; el resultado viene a ser la inconsistencia, la descoordinación y el fracaso de las políticas; la sociedad gana poco con recambios de nombres si las políticas no se inspiran de veras  en el interés público.
 

* Profesor de la Universidad del Valle.

 

UNGASS 2016: una percepción (un poco) diferente sobre las drogas

Francisco ThoumiQué pasó y que no pasó en la anunciada Asamblea de la ONU que promovió Santos para empezar a cambiar el paradigma de la “guerra de la droga”. ¿Algún progreso o alguna luz para Colombia?   

Francisco Thoumi*

Sesión de la ONU en el marco de la UNGASS 2016.

La UNGASS

La Asamblea General Especial de Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas (UNGASS, por su nombre en inglés), que sesionó en Nueva York entre el 18 y el 22 de abril pasados, enfrentó a gobiernos con posiciones antagónicas acerca de la manera de manejar la producción, el mercadeo y el consumo de drogas sicoactivas.

La última vez que sesionó esta Asamblea fue en 1998. La UNGASS-1998 hizo una declaración política donde afirmaba la esperanza de que diez años más tarde el consumo y la producción de drogas ilegales hubiera disminuido. Sin embargo, en 2009 fue evidente que esta meta no se cumpliría.

De acuerdo con las convenciones internacionales sobre drogas, el órgano encargado de formular y evaluar las políticas mundiales de drogas es la Comisión de Estupefacientes (CND) que se reúne en Viena cada mes de marzo. De esta comisión hacen parte 53 países elegidos entre los miembros de la ONU. Colombia y otros países altamente afectados por las drogas siempre procuran estar en ella. En su reunión de marzo 2009 la CND emitió una declaración política reafirmando las políticas formuladas en la UNGASS-1998 y pronosticando éxitos para el año 2019.

La UNGASS-2016 fue convocada a instancias de Colombia, México y Guatemala para propiciar un debate antes de la reunión de 2019, pero no para reformar o eliminar las convenciones internacionales en esta materia. Se espera que la UNGASS-2019 sea bastante más reformista que las anteriores.

Negociaciones complejas

Cultivo de marihuana en el estado de Colorado, Estados Unidos.
Cultivo de marihuana en el estado de Colorado, Estados Unidos.
Foto: docmonstereyes

Una vez se convocó UNGASS-2016 surgió una puja dentro de la ONU para elaborar el documento sobre el cual se debía debatir. Por un lado, los órganos de la ONU interesados en derechos humanos, medio ambiente y desarrollo económico, así como algunos países como Colombia, México y Uruguay preferían que el documento se hiciera en la sede de la ONU en Nueva York, donde operan los programas de derechos humanos, medio ambiente y donde se negociaron las Metas de Desarrollo Sostenible 2030.

Por otro lado, países como Rusia, China, Singapur, Estados Unidos, Perú, Cuba, Venezuela y Nicaragua insistieron en que, como la sede de los órganos encargados de las drogas de la ONU estaban en Viena, el documento se hiciera en esa sede. Y esto fue lo que ocurrió. Allí se creó un comité para elaborar el documento donde participaron funcionarios de la CND y de la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), que consultó a los gobiernos y a algunas ONG en representación de la sociedad civil.

Hubo reuniones periódicas de las representaciones nacionales con este comité para discutir el documento. En estas reuniones cumplieron un papel importante la embajada de Colombia en Viena y las delegaciones de los diversos Ministerios involucrados.

Las políticas de drogas no pueden ser independientes del resto de las políticas de los gobiernos.

En la CND hay países que se agrupan para actuar de manera coordinada. Por ejemplo, el Grupo de Países de América Latina y el Caribe (GRULAC) tuvo varias reuniones donde se registraron tesis antagónicas. Colombia, México, Guatemala, y Uruguay buscaban posiciones flexibles, mientras que el grupo opositor, liderado por Perú y apoyado por Rusia y los países de tendencia socialista en la región (Venezuela, Honduras, Cuba), abogaba por mantener la política de mano firme.

Por fuera de la CND, otras organizaciones como Unasur buscaron consensos latinoamericanos y caribeños para poder llegar unidos a la Asamblea. Pero estos intentos enfrentaron dificultades semejantes.

Además de la ONU, organizaciones como la Comisión Global de Políticas de Drogas, el Instituto de la Sociedad Abierta y el Consorcio Internacional de Política de Drogas han promovido movimientos sociales para reformar las políticas de lucha contra las drogas. Estos movimientos, sumados a los procesos de flexibilización de las políticas de drogas en Estados Unidos y en algunos países latinoamericanos y europeos, han propiciado un gran debate sobre las convenciones de drogas y sobre su interpretación.

Los difíciles acuerdos

Todos esos debates se hicieron evidentes en la UNGASS-2016. Además, en este encuentro se aclararon varios puntos importantes:

  1. Las convenciones exigen que los países cumplan medidas restrictivas mínimas, pero no establecen límites máximos a la represión. Por eso, para cumplir con las convenciones no se requiere adoptar políticas comúnmente asociadas con “la guerra contra las drogas”.
  2. Las sentencias por los delitos de drogas deben ser proporcionales a los crímenes. Por eso, aunque las convenciones no prohíben la pena de muerte por delitos de drogas y los países son libres de aplicarla, se insta a que no lo hagan.
  3. Las políticas deben formularse dentro del marco de la agenda establecida en las metas de desarrollo sostenible para 2030 de la ONU. Esto implica que deben ser parte o estar coordinadas con las políticas de desarrollo económico y social. Las políticas de drogas no pueden ser independientes del resto de las políticas de los gobiernos.
  4. Por eso, deben respetar el medio ambiente, los derechos humanos, y deben tener en cuenta sus “consecuencias no buscadas”, o sea sus efectos económicos y sociales negativos.

Estos puntos suenan muy bien en el papel, pero tienen significados muy diferentes en diversos países. Por ejemplo, los conceptos de derechos humanos y de democracia difieren sustancialmente entre países de acuerdo a qué tan “socio-céntricos” o “individuo-céntricos” sean y qué tipo de gobierno tengan.

Esta diversidad también tiene que ver con la manera de tratar a los consumidores, adictos, productores y traficantes dentro de los países. Por ejemplo, muchos países hoy abogan por un tratamiento médico y no punitivo a los adictos, mientras que otros insisten en sanciones punitivas. Lo mismo ocurre con la pena de muerte por delitos de drogas, como dije anteriormente.

El problema no ha acabado

Incautación de 230 kilogramos de cocaína en territorio ecuatoriano.
Incautación de 230 kilogramos de cocaína en territorio ecuatoriano.
Foto: Policía Nacional de los Colombiano

Con respecto a la legalización de los usos no médicos o científicos de las drogas, lo único que se podría esperar en el futuro cercano es

  • un mejor trato para los usuarios y pequeños productores y traficantes, y
  • una tolerancia a los usos no médicos o científicos de la marihuana.

En Colombia, desafortunadamente, tenemos una realidad distinta que enfrentar: la exportación de cocaína, heroína y otras drogas que todavía no están cerca de ser consideradas legales en ninguna circunstancia.  

Que la meta de un mundo sin drogas es ilusa.

Y aun si las convenciones permitieran estas substancias, la decisión de prohibir sus importaciones seguiría siendo soberana de los Estados, que tienen todo el derecho a prohibirlas, como lo hacen algunos países con los alimentos genéticamente modificados o con las semillas transgénicas.

Por consiguiente, Colombia debe seguir enfrentando una cruel realidad: si el Estado no puede controlar la producción de la cocaína y la heroína ni su tráfico internacional, la comunidad internacional no le va a resolver ese problema. Este es un desafío enorme que hasta ahora el débil Estado colombiano no ha podido enfrentar.

Estados Unidos enfrenta un problema semejante: este país no puede controlar su demanda ni su importación, y el mundo tampoco les resolverá el problema. En ambos casos la solución debe surgir desde adentro, pero eso exige tener proyectos de construcción de ciudadanía inclusivos y aceptados por la gran mayoría, lo cual es muy difícil en nuestro entorno.

De otra parte, es claro que la meta de un mundo sin drogas es ilusa, pero eso no significa que todas las políticas prohibicionistas hayan fracasado. Sin duda la demanda de drogas y su consumo ha aumentado, pero eso es perfectamente esperable dados los cambios tecnológicos y estructurales que han ocurrido en el mundo:

  • Un gran desarrollo económico que ha permitido que mucha gente disfrute del ocio,
  • El debilitamiento de las familias y de las comunidades,
  • Los grandes desplazamientos humanos,
  • Las crisis económicas,
  • La creciente secularización,
  • El enorme crecimiento de la comunicación y la interconectividad que permite que la gente conozca otras sociedades y formas de vida….

Todos estos factores contribuyen a aumentar la demanda de drogas psicoactivas. Por eso el aumento en el consumo y la producción no prueba que las políticas sean malas. Asimismo, quienes abogan por legalizar el consumo no médico o científico no tienen manera de demostrar que las políticas que ellos defienden sean mejores que las actuales.

El problema ha sido la meta de un mundo sin drogas, implícita en la prohibición a todos los usos no médicos y científicos de las drogas controladas. Esta meta puede ser loable de acuerdo con algunos sistemas de valores, pero no es realista.

Lo que viene

Por eso, con miras a la UNGASS-2019 es necesario explorar posibilidades de permitir otros usos controlados para evitar las graves consecuencias de las adicciones y sus efectos socialmente negativos, inclusive la violencia y otros males sociales.

Una manera de hacerlo es exigir que las ciencias sociales sean reconocidas como ciencias en el momento de interpretar las convenciones, como lo sugirió la delegación uruguaya en la UNGASS, de modo que la decisión de permitir el uso regulado se tome después de haber evaluado sus costos y beneficios sociales aplicando métodos rigurosos.

Mirando hacia UNGASS-2019 es importante que Colombia defina exactamente sus metas. No basta argumentar que las políticas de drogas han fracasado y que hay que cambiarlas sin formular políticas alternativas claras.

Para eso se requiere un esfuerzo del Estado colombiano mucho mayor del que se hizo para UNGASS-2016. Las diversas ramas del gobierno involucradas en el problema de las drogas, en cooperación con la sociedad civil, deben explorar las posibilidades realistas para mejorar las políticas de drogas. La representación colombiana en Viena debe incluir un grupo multidisciplinario de expertos que participe activamente en el proceso de formulación de la UNGASS-2019.

Mientras tanto es necesario seguir luchando contra el narcotráfico de cocaína y heroína.

 

* Cofundador de Razón Pública  y actual miembro de la Junta internacional de Fiscalización de Estupefacientes. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace.

 

Fedegán y el procurador contra la restitución de tierras

Alejandro ReyesEl comprador de un carro robado tiene que demostrar que actuó de buena fe. Pasa lo mismo con las tierras robadas, pero esto es lo que Ordóñez y Lafaurie pretenden ignorar y hoy utilizan como ariete de una batalla que en efecto es muy oscura.    

Alejandro Reyes Posada*

El Procurador General Alejandro Ordóñez en el municipio de Sabanas de San Ángel, Magdalena.

Desplazados y guerrilleros   

En un evento convocado por el procurador Alejandro Ordóñez en el municipio de Sabana de San Ángel, Magdalena, el pasado 5 de abril, José Félix Lafaurie, presidente de la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegán), pronunció estas palabras al referirse a la restitución de tierras:

“Esto no es otra cosa sino la cuota inicial del control territorial de ciertos actores armados que creen que pueden volver a hacer de las suyas en el campo colombiano, y no se lo vamos a permitir, porque los ganaderos nos oponemos, como me he opuesto a lo largo de estos años, en que he sido duramente retaliado (sic) por el gobierno, a la cantidad de concesiones que le ha hecho el gobierno a las FARC en La Habana a propósito, no solo de la ley sino también de las pretendidas zonas de reserva campesinas y también de un fondo de tierras que lo pretenden precisamente alimentar con la tierra de muchos de nosotros, que honestamente hemos seguido batallando desde el campo. Doctor Sabogal, respetuosamente se lo digo, si esto a usted se le salió de las manos, por favor renuncie”.

Esta declaración solo puede entenderse desde la economía política si se parte de un postulado idéntico al que movió a los paramilitares a “limpiar” grandes zonas de campesinos mediante masacres y desplazamientos forzados, al acusarlos de ser parte o de colaborar con las guerrillas. Si se identifica a los despojados con las guerrillas, la restitución no puede ser otra cosa que el retorno de los guerrilleros a las tierras que antes  ocupaban.

Ganaderos expropiados

Para reforzar su argumento, Lafaurie menciona las zonas de reserva campesina y el fondo de tierras acordado en La Habana, que tendrían que salir de las fincas de los ganaderos que “honestamente” han seguido batallando desde el campo.

Si se identifica a los despojados con las guerrillas, la restitución no puede ser otra cosa que el retorno de los guerrilleros a las tierras que antes  ocupaban.

Por ejemplo el “honesto ganadero” Rodrigo Tovar Pupo, bajo el alias de Jorge 40, escogió el mismo lugar de Sabanas de San Ángel – separado del actual municipio de Chibolo, que fue elevado a esta categoría por los parapolíticos- para batallar desde el campo por sus intereses. De allí fueron expulsadas muchas familias campesinas que habían recibido títulos de adjudicación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) y sus tierras fueron compradas a bajísimos precios por el Tuto Castro y su grupo de testaferros, y legalizadas a quienes ahora se pretenden compradores de buena fe.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) les hizo el juego a estos ganaderos  al revocar los títulos de quienes no estaban cultivando su parcela por haber sido desplazados y al re-adjudicar las fincas a los candidatos de Jorge 40, según se comprobó en los computadores de Don Antonio, agente financiero del Bloque Norte.

¿Cuál buena fe?

Restitución de tierras a campesinos del Cesar.
Restitución de tierras a campesinos del Cesar.
Foto: Unidad de Restitución de Tierras

Tanto Lafaurie como el procurador Ordóñez protestan porque quienes se opongan de buena fe a la restitución de algún predio reciben el mismo trato de los victimarios porque -al ser invertida la carga de la prueba- tienen que demostrar que lo adquirieron de buena fe exenta de culpa.

Al hacer esa exigencia, la Ley de restitución de tierras buscó precisamente diferenciar a los despojadores de los compradores inocentes de tierras que antes habían sido despojadas por otros desde 1991. A estos últimos les dio el beneficio de recibir una compensación en tierra o dinero equivalente al precio comercial vigente de la tierra, que la Unidad de Restitución debe cancelar si el juez o magistrado ordenan la restitución al despojado.

Este es el meollo del debate que desataron Lafaurie y Ordóñez en el Magdalena y en Santander. Se trata de decidir si las ventas posteriores a personas que no hicieron parte del conflicto armado pueden sanear las transferencias forzosas y, por tanto, si el despojo puede blanquearse con el alegato de la buena fe de los compradores. Así, la pérdida patrimonial de las víctimas se consolida con estas ventas.

En estricto sentido, se discute si la Ley de restitución puede aplicarse solo a los despojadores directos o si se extiende a los tenedores o poseedores de la tierra despojada.

La Ley de restitución busca recuperar la propiedad de las tierras despojadas y no juzgar a las personas, pues no hace parte del Código Penal. Una vez se identifican la relación jurídica anterior del reclamante con su predio y las circunstancias de violencia que causaron la pérdida patrimonial de la víctima, se invierte la carga de la prueba en contra de los opositores, que deben demostrar mejor derecho a las tierras que los despojados.

Si no lo hacen, lo que sigue es el restablecimiento del derecho vulnerado mediante la decisión del juez de ordenar la restitución. La disputa judicial por la propiedad, en contextos de conflicto armado, no sigue las reglas de los procesos civiles ordinarios, que versan sobre los requisitos formales que deben cumplir los modos legítimos de adquirir el dominio (como la compraventa, la sucesión, la donación o la prescripción), sino las reglas especiales de justicia transicional que buscan la reparación de las víctimas de despojo forzado.

La esencia de la Ley de restitución es negarles a la violencia, a la coacción armada y a la intimidación la virtud de transferir legalmente la propiedad de la tierra y los inmuebles. Si las transferencias fueron ilegales, quien adquiere las tierras con posterioridad al despojo no compra un verdadero derecho de propiedad sino un pleito de tierras susceptible de revertir al dueño inicial. Ocurre lo mismo que en el mercado de carros o celulares robados.

La única discusión posible es definir si el comprador de lo robado tiene o no derecho a recibir una compensación que le impida la pérdida patrimonial. Allí es donde opera el concepto de la buena fe exenta de culpa, que el legislador puso como condición para tener derecho a la compensación, en virtud de las presunciones de legalidad y buena fe que rigen las transacciones comerciales.

Las “falsas víctimas”

La Ley, además, estableció como requisito para las demandas ante los jueces la inscripción previa de las reclamaciones en el registro de tierras despojadas, para que la Unidad de Restitución estudiara si el reclamante tenía un derecho sobre la tierra, si se trata de la misma parcela y si mediaron circunstancias y hechos de violencia que expliquen la pérdida del derecho de propiedad o la posesión.

Se discute si la Ley de restitución puede aplicarse solo a los despojadores directos o si se extiende a los tenedores o poseedores de la tierra despojada.

Ricardo Sabogal, director de la Unidad de Restitución, explicó a José Félix Lafaurie, en carta pública del 27 de abril, el tema de las falsas víctimas reclamantes de restitución:

“Sobre las “falsas víctimas” a las que se refiere, debo aclararle que el rigor del proceso ha detectado dos tipologías que resultan en la no inclusión de la reclamación: la primera, casos que no aplican en los términos de la ley y, la segunda, casos de inescrupulosos que entienden muy bien la ley y, aun así, intentan defraudar el proceso. Para estos últimos, el Estado aplica  las penas más rigurosas del sistema judicial. La Unidad de Restitución de Tierras ha hecho el traslado de 170 casos a la Fiscalía General de la Nación y las autoridades judiciales han concretado 60 capturas por falsas reclamaciones”.

De las 48.847 reclamaciones tramitadas por la unidad, por estar en áreas micro-focalizadas por razones de seguridad, han sido resueltas 31.604, de las cuales la mitad han sido incluidas en el registro de tierras despojadas y la mitad excluidas por no cumplir las condiciones previstas en la Ley.

Esta cifra demuestra la eficacia de los filtros usados para impedir que oportunistas quieran hacerse a tierras ajenas por la vía de la restitución y el rigor empleado por la Unidad de Restitución al sustanciar las reclamaciones. A su vez, el 95 por ciento de las sentencias de restitución han favorecido a los reclamantes, lo que demuestra la realidad del despojo.

El proyecto de fondo

Víctimas de la Masacre de Chengue en Sincelejo recuperaron sus tierras.
Víctimas de la Masacre de Chengue en Sincelejo recuperaron sus tierras.
Foto: Unidad de Restitución de Tierras

La verdadera intención de Lafaurie y el precandidato Ordóñez al desatar el debate es asumir la representación de las presuntas víctimas de la restitución, reuniendo manifestaciones de campesinos, para apoyar la reforma a la Ley de restitución presentada por el senador Antonio Guerra de la Espriella, destacado representante político de los clanes costeños dueños de la tierra.

Esa reforma pretende eliminar la inversión de la carga de la prueba para los opositores y obligar a que la víctima demuestre que tiene un título pleno e intachable. En otras palabras, quieren convertir la restitución en un proceso civil ordinario de propiedad y reducir a la impotencia la Ley de restitución de tierras.

Por último, resta observar que la Ley 1448 (de reparación y víctimas y restitución de tierras) fue aprobada dos años antes de iniciarse el proceso de paz con las FARC y por tanto no hace parte de los acuerdos con la guerrilla. El gobierno, en la mesa de La Habana, repitió ante las FARC la frase del entonces ministro de agricultura Juan Camilo Restrepo, quien dijo que “las leyes no se negocian, se cumplen”.

 

*Abogado de la Universidad Javeriana y Sociólogo de la Universidad de California, profesor universitario y autor de numerosos estudios sobre tenencia de la tierra y conflicto armado en Colombia, incluyendo su libro más reciente Guerreros y Campesinos, El Despojo de la Tierra en Colombia, Editorial Norma, 2009.

 

Análisis

(Tiempo estimado: 4 - 8 minutos)

Sebastian_RubianoEn materia de licencias ambientales, la nueva Agencia parece estar cortada a la medida para acelerar la locomotora minera, pero sobre todo para que ruede sin frenos su vagón más riesgoso: la gran minería. 

Sebastián Rubiano Galvis

Por fin un Ministerio verde

Hace unos días presenciamos la tan esperada resurrección del Ministerio de Medio Ambiente. En 2003 había sido fusionado con el de Desarrollo Económico y convertido en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o en otras palabras, el ministerio de todo y de nada a la vez.

Hoy este Ministerio se escinde y el de Ambiente renace con nuevo nombre, nuevas funciones y nueva estructura, mediante la ley 1444 de 2011 y el Decreto 3570 del 27 de septiembre de 2011, que no solo restablecen el Ministerio, sino que reorganizan el ahora llamado Sector de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Sin duda este renacimiento es positivo, no sólo por la importancia intrínseca del patrimonio natural del país y la necesidad de una institucionalidad ambiental de alto perfil para protegerlo, sino también por la importancia de que dicha institucionalidad sea fuerte en épocas de un desarrollo impulsado por locomotoras desbocadas, como la minera.

Auto-servicio casi automático

Sin embargo, hay al menos un aspecto de esta nueva institucionalidad verde que vale la pena examinar con lupa, pues sospecho que no se diseñó para contener a la locomotora minera, sino todo lo contrario, para ponerla a andar más rápido: el licenciamiento ambiental.

Comienzo por señalar que los procesos de licenciamiento ambiental en Colombia han sido tradicionalmente bastante débiles:

  • En primer lugar, los decretos que han regulado la licencia ambiental han ido excluyendo de este procedimiento a cada vez más actividades, hasta llegar al flaco y laxo Decreto 2820 de 2010, que nos rige hoy.
  • En segundo lugar, en estos procesos es el propio peticionario de la licencia quien realiza el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y el diagnóstico ambiental de alternativas del proyecto, lo cual resulta bastante absurdo, pues al fin de cuentas el papel de la autoridad -que es evaluar los impactos ambientales- se reduce casi al de una notaría.
  • En tercer lugar, estos procesos suelen estar permeados por intereses políticos locales, son herméticos y poco transparentes. Tan oscura es la situación que, como lo señaló recientemente Guillermo Rudas, las autoridades ambientales –sobre todo las corporaciones– no son transparentes con la publicación del registro completo de licenciamiento, el cual ni siquiera el Ministerio de Ambiente conoce aún.
  • Y por último, las autoridades ambientales son laxas al entregar licencias, tal como lo reveló un estudio de la Contraloría en 2006: entre 1994 y 2005 apenas se negó el 3 por ciento de las licencias solicitadas.

Una rueda suelta

Esta debilidad preocupa aún más si se tiene en cuenta el revolcón institucional que se ha producido con el nuevo Ministerio: la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente ha dejado de existir.

Mediante Decreto 3573 de 2011 se creó la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), una unidad administrativa especial con autonomía administrativa y financiera que queda vinculada al sector de ambiente y desarrollo sostenible.

Es decir, la función de estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales de los megaproyectos ya no está dentro del Ministerio, sino en una unidad administrativa que aunque vinculada al mismo, ya no estará bajo la autoridad del ministro.

Según el Decreto 3573, el director de esta Agencia será nombrado directamente por el presidente de la República, pero tendrá relación directa con el ministro, quien tendrá poder de veto en la concesión de licencias ambientales para proyectos de gran escala.

ANLA: ¿cortada a la medida?

No hay duda de que lo que está detrás de esta reforma son las reiteradas quejas de varios sectores –entre ellos el minero– acerca de las demoras en la expedición de licencias y el afán del gobierno por acelerar la locomotora minera.

Esta reforma debilitará el ya flojo proceso de licenciamiento ambiental. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Ministerio sólo tiene competencia para expedir licencias en proyectos de gran escala y envergadura (Artículo 52 de la Ley 99 de 1993 y Decreto 2820 de 2010) y que las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) expiden el grueso de las licencias, no deja de ser curiosa esta reforma, pues según el Decreto 3573, la ANLA sólo podrá expedir las licencias que hasta ahora eran de competencia del Ministerio.

¿Por qué hacer más expedito el licenciamiento ambiental que hace el Ministerio y no aprovechar la oportunidad para modificar también el que hacen las CAR? ¿Por qué quitar las “trabas” solamente para los proyectos de gran escala? ¿Será que la locomotora minera arrastra un vagón VIP, cargado de proyectos estratégicos de gran escala que requieren licencia ambiental del Ministerio en poco tiempo y sin restricciones? No parece descabellado pensarlo.

Y más si se tiene en cuenta el gol que metió el gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) a este respecto: el artículo 224 de dicha ley recortó en 30 por ciento el tiempo del procedimiento para evaluar y otorgar licencias ambientales.

Además estableció que tras cierto tiempo, si el Ministerio de Ambiente –ahora la ANLA– no ha decidido sobre la licencia, un comité con participación del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del sector al que pertenece el proyecto evaluado –que puede ser por ejemplo el de Minas o el de Transporte– podrá hacer recomendaciones obligatorias respecto a la licencia, contra las cuales no cabrán recursos.

Reducir el tiempo para evaluar las propuestas implica reducir el rigor con el que se evalúan —que de hecho ya era bajo—; y permitir que un sector sea juez y parte en la concesión de una licencia es hacer aún más laxo el control que corresponde al Estado.

Para los mega-proyectos mineros

Resulta más preocupante que estas reformas apunten a beneficiar principalmente a los grandes proyectos mineros: son los de mayor potencial productivo y el gobierno ya ha dicho que no desea desaprovecharlos.

Sería el caso de la Gresytar Resources y su fallido proyecto de explotación de oro a cielo abierto en el páramo de Santurbán. La empresa tenía título minero hace más de diez años (podía explorar), pero no había podido obtener la licencia ambiental (no podía explotar aún), pues el Ministerio no había decidido sobre la solicitud de la misma. Al final, debido a la presión de la ciudadanía, la empresa desistió del proyecto y el Ministerio terminó negando la licencia, aunque la letra menuda de la resolución parecería permitir que el proceso continúe de oficio.

El caso Greystar –hoy llamada, irónicamente, EcoGold Resources– se convirtió en el ejemplo de mostrar para las empresas mineras que protestan por la demora en el licenciamiento. Pero con esta nueva institucionalidad, casos como este difícilmente se repetirán, pues nunca más una licencia se tardará tantos años y habrá menos tiempo para que la sociedad civil reaccione y participe de veras en las decisiones acerca de un proyecto de este tipo.

Este escenario parece estarse presentando en el caso del proyecto minero Cañaverales de la empresa brasileña MPX, en el sur de La Guajira —donde fungen como asesoras una exministra de ambiente, una exviceministra de aguas y una exdirectora de licencias ambientales— y que efectivamente obtuvo la licencia en menos de un año, tiempo récord que todas las demás empresas querrán tratar de batir.

Así pues, en materia de licencias ambientales, el nuevo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible parece estar hecho a la medida de la locomotora minera, pero sobre todo, a la medida de su vagón más riesgoso y arrollador: la gran minería.

* Abogado e investigador del Centro de Investigaciones Sociojurídicas -CIJUS- de la Universidad de los Andes. 

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Comentarios  

Andrea
+1 # Andrea 24-10-2011 15:39
Muchas gracias por difundir estos análisis que nos ayudan a comprender cuáles son las apuestas reales del gobierno en materia ambiental en los distintos niveles de normatividad. Definitivamente el extractivismo es el modelo que nos rige en cuanto a medio ambiente.
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Fernando
+1 # Fernando 24-10-2011 21:22
No sólo las autoridades ambientales se ponen dispuestas a “colaborar” con la AVEL (Agencia Veloz de Licenciamiento) . Donde estas empresas llegan, llegan con recursos, padrinos, apoyos, logística y recomendaciones , logrando sus objetivos en un muy corto plazo, lo que es directamente proporcional con el caudal de recursos dispuestos para realizar este tipo de gestión. Así se tornan inviables los recursos naturales que poseemos TODOS los colombianos, los cuales están siendo malgastados por unos muy pocos a quienes no les interesa el futuro del resto de la riqueza que existe en el país, con unos intereses marcados por el depredador modelo económico que indica que lo extraigan todo ya. Pareciera que la muerte les estuviera pisando los talones y quieran acabar con todo de una vez por todas.
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Tatiana
+1 # Tatiana 25-10-2011 03:47
Es un tema muy interesante y hay elementos muy importantes aquí, pero creo que se cae en simplificacione s lamentables para tratar de dar un ejemplo sobre la hecatombe que se nos viene encima. GreyStar, hoy EcoOro Minerals Corp., no llevaba 10 años esperando que le dieran licencia ambiental. Se había retirado sin dar explicación alguna a las autoridades colombianas, para regresar cuando los precios del oro fueron nuevamente favorables y presentó su solicitud de licencia en diciembre de 2010.
Antes, simplemente no habían iniciado el trámite correspondiente y se aprovecharon de varios vericuetos jurídicos para permanecer 15 años con un permiso de exploración, cuando la ley solamente avala esta actividad por 3 años, prorrogables por 2 más.
censat.org/.../...
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oscar chamucero
0 # oscar chamucero 17-03-2013 06:41
Antes de empezar con el desarrollo de la interpretación al artículo, hay que resaltar la argumentación que presenta Galvis, no es un artículo más de aquellos que suelen encontrarse en la red de información donde se suele protestar sobre una situación donde en la mayoría de los casos ni siquiera hay argumentos teóricos que fortalezcan el contenido de la crítica, este articulo cuenta con un marco teórico tanto judicial como histórico , lo cual lleva a concluir que Galvis sabes de que está hablando y busca en sus palabras llevar esa reflexión a aquellos que por diversos factores no estamos al tanto de información de esta índole.
Ya tocando el tema propio del artículo, es interesante ver como la modificaciones hechas al ministerio de ambiente y desarrollo no han sido capricho de los gobernantes del país, sino traen tras de sí un fin de beneficio para unos pocos. Hechos como que tan solo el 3% de todas las licencias ambientales fueran negadas y que estudios de tan alto calibre como el EIM y el DAA sean hechos por los mismos peticionarios es preocupante, ¿Qué dice esto de la calidad del proceso de generación de licencias ambientales?
Otro factor a resaltar del artículo es como Galvis hace hincapié en la desaparición de la dirección de licencias , permisos y tramites ambientales del ministerio ambiental y la sustitución del mismo por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales ANLA, y como a pesar de desarrollar una actividad que anteriormente era propia del ministerio de ambiente, guarda una autonomía en su actividad , y con ellos dejando filtrar un mayor porcentaje de favores políticos dentro del proceso de requisición de licencias ambientales. Si a lo anterior se le suma el acortamiento del 30% del tiempo en el procedimiento para otorgar licencias ambientales (ley 1450-/11), lo cual, como lo planteó claramente Galvis, no significa más que un deterioro en la calidad del proceso.
Todo los hechos anteriormente puestos a discusión tienen un direccionamient o, el cual busca acelerar procesos con gran potencial productivo como ya lo ha dicho el gobierno frente a proyectos del sector minero .Esta clase de proyectos trae muchos prejuicios a la sociedad ay al miedo ambiente a cambio de una generación de trabajo que decrecerá con el pasar del tiempo, ¿realmente vale la pena vender nuestras ventajas comparativas y competitivas a terceros?, es ahí donde están llamados los futuros ingenieros industriales , ambientales y de producción, a hacer la diferencia , a mostrar que aquellos que creen que el dinero es más importante que conservar en optima condiciones nuestro patrimonio es porque no han tenido una formación que les permita abrir los ojos frente a una realidad latente en el país , es ahí, donde estamos llamado a esparcir nuestro pensar para hacer de ello una cultura ambientalista
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